분야
hwpⅠ. 한국의 권력구조논의는 정권이 바뀔 때마다 단골메뉴로 제기되고 있다. 이는 정치권뿐만 아니라 주권의 소유자인 국민들 역시 권력구조의 내용과 효율성에 대하여 만족하지 못한다는 증거이기도 하다. 물론 대통령 중심제이든 의원내각제이든 권력구조 그 자체가 바로 바람직스런 정치나 민주주의를 보장하는 것은 아니다. 더욱이 어느 제도가 어느 제도보다 더 좋다거나 민주적이라고도 할 수 없다. 어느 제도가 한국이 지니고 있는 여러 가지 정치적 환경조건에 더 잘 부합되어 순기능을 산출할 수 있느냐가 중요하다.
그러므로 아래에서는 한국사회의 효율적 경영과 민주적 운영을 위해서 한국적 대통령제의 특성을 살펴보고 그 문제점을 진단한 후에 어떠한 제도가 한국의 길로 갈 수 있는지 한국의 현실에 맞는 권력구조의 개편 방안에 대해 논하기로 하겠다.
Ⅱ.한국의 현행대통령제의 문제점
1. 대통령제의 문제점을 야기하는 지속적 분점정부의 출현
한국의 대통령제 정부가 지속적으로 불안정한 양상을 보이는 결정적인 이유의 하나는 잦은 분점정부의 등장에 있다. 1987년 민주정부가 들어선 이래로 한국정치에서 분점정부의 출현은 일상적인 것이 되었다. 분점정부의 출현은 여러 측면에서 정부의 통치의 질을 떨어뜨리게 되었다. 무엇보다도 분점정부는 정부의 정책 산출 능력을 크게 약화 시키고 심한 경우에 사실상의 기능마비를 가져왔다. 소수당 출신의 대통령이 지배하는 행정부와 다수당이 지배하는 의회의 대립은 국정전반에 걸쳐서 심한 교착을 가져왔다. 예를 들어 국회에서 통과되는 법률의 상당부분은 정부가 제출하는 법안이었는데 분점정부 하에서 정부제출 법률안의 처리는 크게 지연되거나 감소되는 것이 뚜렷하게 나타난다.
분점 정부 하에서 행정부, 특히 대통령의 입법권, 인사권은 엄청나게 위축되었으며 입법부는 예산이나 정부활동에 대한 감시를 대단히 적극적으로 수행해 왔다고 할 수 있다. 다시 말해 분점 정부 하에서 한국의 행정부와 의회는 협력과 공존보다는 정치적 교착과 대결을 보여 왔다. 정당의 내부 기율이 엄격한 우리의 정당정치의 현실에서 대통령이 야당의원들에 대한 설득을 통해서 의회와의 협력과 공존을 모색하는 것은 거의 불가능 하였다. 이에 따라서 대통령은 상대 당이 지배하는 입법부와의 협력의 관계를 모색하기 보다는 분점정부 상황을 정치적으로 탈출하는 방법에 주로 의존해 왔다. 대통령은 야당에 대한 설득 보다는 다수의석의 확보를 위한 야당과의 합당이나 야당의원의 영입, 이적이라는 수단에 매달려 왔다. 이러한 정부와 여당의 노력은 정당정치의 안정성을 크게 저해하고 나아가 시민들의 정치에 대한 불심을 심화 시켜왔다. 이러한 분점정부의 현상은 정부통치의 성과, 행정-입법부와의 관계, 정당정치의 구조에 이르기 까지 다양한 영역에 걸쳐 중대한 영향을 미쳐왔다.
2. 의회 본래 기능의 마비
한국 대통령제는 집권당 총재가 실질적으로 의회를 지배할 수 있기 때문에, 대통령의 임기동안 표면적으로 강력한 정책을 구사할 수 있다. 반면에 대통령제는 정당의 책임정치를 구조적으로 불가능하게 만든다. 의회는 원내 제1당이 대통령출신 정당과 동일할 경우 대통령의 통치행위를 뒷받침한다는 명분하에 여당으로서 대통령의 권력우산 내지 수비대 역할에만 충실하다. 따라서 의회는 단순히 행정부의 정책을 뒷받침하는 일종의 거수기 또는 통법부 역할로 전락하고 있다. 역으로 원내 다수당이 되지 못하는 경우 안정적인 정국추진이라는 명분으로 정당들 간에 어지러운 이합집산이 비일비재하게 나타난다. 야당의 입장으로서도 대통령의 임기동안 정권교체는 불가능하다는 사실 때문에, 진정한 정책대결을 시도하려 하지 않는다. 이는 정당정치가 본래 행해야 하는 임무 수행에 소홀해 지고, 선동적 정책이 선호되는 경향으로 이어진다. 해방이후 약 200여개의 정당이 출몰하여 평균 1년에 6개의 정당이 창당되는 바람직하지 못한 정치전통을 보이고 있다. 이러한 일탈행위는 한국의 정당제도가 인물과 보스중심이기 때문이다. 인물위주의 정당체제는 대통령제 하에서 승자독식제로 치달을 수밖에 없고, 국민화합에 부정적 영향을 미칠 수밖에 없다.
3. 민주성
대통령제는 민주주의에 그리 적합한 제도가 아니라는 주장이 일부 학자들 사이에서 강하게 제기되어 왔다. 1979년부터 1989년 사이에 민주주의를 실현한 국가는 43개국이었으며, 이중 의원내각제 채택국가가 34개국, 대통령제 채택국가가 국가를 제외하더라도 여전히 의원내각제를 채택한 국가에서 민주주의가 더 잘 실행되고 있다. 즉 OECD국가가 아닌 53개국들을 대상으로 1973년부터 1989년 사이에 최소한 1년간 민주주의를 실천한 국가들을 보면, 내각제 국가 28개국 중에서 61%인 17개국이 최소 1년간 민주주의를 실천하였다. 이에 비해 대통령제를 채택한 25개국에서 20%인 5개국만이 최소 1년간 민주주의를 실천하였다. 이는 의원내각제 국가에서 민주주의의 실천 가능성이 3배나 높음을 말한다. 그런데 한국의 경우 주로 대통령제를 채택하였다. 대통령제는 첫째, 대통령과 국회가 모두 국민적 위임을 주장함으로써 양자 사이에 긴장과 교착이 야기될 수 있다. 둘째, 대통령제는 고정된 임기 때문에 유연성이 떨어진다. 셋째, 승자독식은 낙선자들을 오랜 기간 권력으로부터 배재시킨다. 넷째, 대통령은 행정부의 수반이자 국가의 수반이다. 당파를 대표하는 동시에 국민을 대표한다. 국민을 대표하는 대통령은 반대세력은 물론이고 헌법 자체까지도 무시할 수 있다.
Ⅲ. 한국적 적실성에 맞는 권력구조
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