주요국 금융규제개혁에 관한 비교연구
분야
사회과학 > 행정학
저자
이종한 , 전창환 , 송원근 , 유종선 , 이재연 , 유태환
발행기관
한국행정연구원
간행물정보
기본연구과제 2006년, 제2006권 1~315쪽(총315쪽)
파일형식
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    국문초록
    우리나라는 1960년 경제개발계획을 수립한 이후 일인당 국민소득이 100달러가 안 되는 수준에서 비약적인 발전을 거듭하여 반세기가 지나기 전에 선진국클럽이라고 일컫는 OECD에 가입하였다. 이런 비약적인 발전의 이면에는 여러 가지 구조적인 문제점들이 누적되었고 급기야 1997년 말에는 IMF금융위기를 겪게 되어 우리나라의 경제개발 역사상 유례없는 불황을 맞이하기도 하였다. IMF 외환위기를 계기로 부실금융기관의 퇴출 및 대규모 구조조정이 이루어지고 금융감독체계도 1998년 기존의 기관별/분야별 감독에서 은행, 보험, 증권분야 모두 금융감독위원회와 금융감독원이 감독하는 통합감독체계로 바뀌었다. 감독의 측면에서는 진일보한 것이 분명하지만 이런 감독체계의 개혁만으로는 낙후된 금융산업을 발전시키지 못하였다. 감독체계는 통합기관으로 일원화되었지만 각 분야의 규제는 아직 개별 법령에 의해 규제 받고 있어 중복규제와 이로 인한 규제감독의 비효율을 초래하고 전업주의에 입각한 금융규제체계로 금융산업의 겸업화 및 대형화 추세에 부합하지 못하였다. 보고서는 이런 한국의 자본시장 육성을 위한 자본시장통합법 제정에 따른 포괄주의 규제감독체계를 도입하기 위해서 규제감독기관의 규제 대상과 범위, 규제방식과 수단이 어떻게 조정되어야 하는지 주요국의 금융규제 개혁의 경험을 살펴봄으로써 그 시사점을 얻고자 한다. 외환위기 이후 우리나라 금융시스템은 자본시장 발전의 관점에서 보면 크게 변화된 것이 없다. 기업의 입장에서는 외환위기 이후로 내부자금으로 자금조달을 하는 비중이 이전보다는 확연히 높아졌는데 이것은 부채비율의 감소와 설비투자의 감소로 자금수요 자체가 이전보다 크게 감소한데 그 원인이 있는 것으로 보인다. 간접금융 시장에서는 BIS비율 강화와 위험기피적 대출관행의 정착으로 대기업 위주의 제한된 자금공급만 이루어지고 있고, 직접금융시장에서도 기업의 설비투자 수요감소와 보다 구조적인 문제로 제2금융권의 자산운용능력 부족과 규모의 영세성을 벗어나지 못하고 있으며 각종 연금도 규제에 묶여 자본시장에 본격적으로 투입되지 못하고 있는 상황이다. 정부에서 지적하고 있는 우리나라 자본시장의 문제점들은 첫째, 자본시장의 자금중개 기능 부진, 둘째, 자본시장관련 금융산업 발전 미흡, 셋째, 자본시장관련 법제도의 문제점 등이다. 이런 문제들을 해결하고 우리나라를 동북아 금융허브로 키우기 위해 `금융투자업과 자본시장에 관한 법률(가칭)`을 제정하게 되었다. 법에 따르면 금융시장의 규제감독체계는 현재의 기관별, 열거주의 규제체계에서 기능별, 포괄주의 규제체계로 전환하게 된다. 또한 금융기관의 업무영역이 확대되어 경쟁이 촉진되며 투자자 보호를 위한 장치들도 한층 강화된다. 그러나 이렇게 자본시장을 육성하기 위한 법을 제정하면 정부가 의도하는 대로 금융기관의 대형화와 영미식 투자은행에 견줄 수 있는 금융기관을 육성할 수 있는지, 또한 감독체 계상의 문제는 없는지 등을 영국, 미국 그리고 일본의 경험을 통해 살펴본다. 영국은 가장 대표적인 통합규제감독체계를 가진 국가이다. 영국의 금융시장은 1997년까지 크게 ①은행, ②증권거래소 및 Lloyd`s 등 City 금융시장, ③주택금융조합(building society)과 보험회사를 포함하는 기타 금융 시장으로 구분되어 있었다. 그런데 전통적으로 자유시장의 경제원칙에 입각한 영국의 금융 규제는 다른 선진 국가들에 비교하면 상당히 느슨한 규제 형태를 유지해왔다고 볼 수 있다. 즉 은행법(1979), 보험회사법(1982), 로이드 런던법(1982) 등에서 알 수 있는 것처럼 금융기관들은 형태별, 영역별로 다양한 시장 활동에 대한 자율적인 규제 프레임워크를 설정하고 이를 준수하는 시스템이었다. 그러나 법적인 규제가 전혀 없는 것은 아니었다. 즉, 영란은행이라는 중앙은행이 법적프레임워크를 유지하고 있으면서 금융기관들의 시장 활동에 대한 권유를 기초로 제한적으로 실시되고 있었다. 실제로 1979년 「은행법」 입법 이전에는 은행 감독에 대한 법적 근거가 없었으며 이후 영란은행이 「영란은행법」 및 「은행법」에 따라 인가권 및 감독 권한을 행사하게 되었다. 증권시장의 경우에도 증권거래소의 규제를 받았으나 1986년 「금융서비스법」(Financial Service Act) 제정 이후에는 증권투자위원회(Security and Investment Board: SIB) 및 자율규제기구(Self Regulatory Organization :SRO)에 의한 2단계의 자율 규제 체제로 전환하였다. 즉, 「금융서비스법」은 정부(재무부)가 최종적인 감독 책임을 지도록 하였으나 대부분의 규제 권한을 SIB에 위임하였으며 SIB도 증권사에 대한 직접적인 감독을 하지 않고 SRO에 위임하여 증권사들이 자율적으로 규제를 실시했다. 보험 감독에 있어서도 1982년 「보험회사법」에 의하여 감독의 최종적인 책임은 재무부의 보험감독위원회에 있었으나 Lloyd`s 보험시장의 경우에는 자율적인 규제 체제를 다르고 있었다. 그러나 은행, 증권 및 보험 산업 이외의 기타 금융 산업에 대해서는 City의 자율규제 대신에 법령에 의한 규제를 실시하고 있었다. 결국 영국의 금융 감독 혹은 규제 형태는 법적 규제와 자율 규제를 병행하고 있었다고 할 수 있다. 그러나 베어링은행(Barings)의 도산, 연금판매 스캔들 등 영란은행 및 시장 자율에 기초한 금융감독 정책은 금융 산업과 일반이 기대하는 수준의 투자자 보호 및 금융 감독에 실패했음을 보여주었다. 즉, 1980년대 대처 정부는 공공연금의 부담을 완화하기 위하여 국민들에게 민간연금 가입을 장려하였으나 이는 민간보험업계로 하여금 연금지급률을 과다 책정하여 판매(miss-selling)하는 사태를 초래함으로써 1990년대 들어 연금지급액 부족사태를 초래하였다. 또 베어링스 은행 부실 사태는 금융회사의 사기 사건을 방지하기 위한 외부의 규제가 너무 광범위하고 개입적이며 높은 비용이 수반되는 것이어서 사실상 그러한 규제가 불가능하다는 교훈을 남겼다. 즉 내부통제 시스템의 결여, 금융회사의 경영진이 직원을 감시하지 못한 점, 은행이 자기 회사 규칙을 강제하지 못한 점, 효과적인 감시나 감독을 위한 메카니즘의 결여 등이 금융사의 부실을 가져오는 원인으로써 훨씬 더 큰 영향을 미칠 수 있다는 사실이었다. 결국 1981년 노톤 와버어그(Norton Warburg)사의 부정에 의한 투자 실패와 이로 인한 투자자 손실과 이를 방지하기 위한 방법으로서 성립한 1986년의 「금융서비스법」하의 2단계의 자율규제 방식의 금융 감독이 초래한 비효율, 그리고 금융 영역간 구분이 모호해 짐에 따라 새로운 감독 체제 도입 필요하게 되었던 것이다. 이에 따라 2000년 통합금융법인 「금융서비스 및 시장법」 (Financial Services and Market Act: FSMA)을 제정하여 금융감독 체제를 단일화하게 되었다. 이와 같은 변화는 1986년 금융서비스법의 제정을 통해서도 이미 시작된 것이었는데 그것은 1986년 이전의 탈규제의 움직임으로부터 법적 규제를 강화하는 방향으로의 전환이었다. 즉, 금융회사가 행하는 모든 형태의 행위를 감독·통제할 수 있도록 단일·통합 입법체계를 구축하고 과거 시장참여자의 자율 규제로부터 법령에 의한 규제로 전환하게 된 것이다. 아울러 금융감독 행정에 있어서도 2001년 은행, 증권, 보험 등 9개 금융 관련 규제 기관의 감독 권한을 금융감독청(FSA)으로 일원화하였다. 뿐만 아니라 1998년 영란은행법을 통해서는 중앙은행의 독립과 금융시스템의 감독 기능을 강조하였다. 미국의 경우 다른 나라들과 마찬가지로 대공황을 계기로 1930년대와 1940년대에 걸쳐 금융시스템을 새롭게 정비하고, 업무 영역 규제나 건전성 규제, 투자자보호를 위한 규제 등 일련의 규제 체제를 정비하기 시작하였다. 즉 글래스-스티걸법(Glass-Steagall Act)을 제정함으로써 은행과 증권업을 엄격하게 분리하는 금융 관행을 확립하였으며, 증권관련법 제정, 증권거래위원회(SEC) 설립 등을 통하여 금융 규제 체제를 확립하기 시작하였던 것이다. 그러다가 금융규제는 1980년대 이후 저축대부조합(S&L)의 위기 등을 전후하여 새롭게 재편되기에 이른다. 금융의 탈중개화(disintermediation), 은행업의 쇠퇴가 본격화되면서 금리 및 업무 관련 직접 규제가 완화 또는 폐지된 반면, 자기자본 비율 규제 강화, 적기시정조치 도입, 예금보험료율 차등화 등 건전성에 대한 규제는 한층 강화된다 특히 1980년대 이후 금융 선진국들은 `규제개혁 속도 경쟁`을 벌였다고 할 정도로 금융 규제 개혁을 가속해 왔는데 이는 국가간, 금융시장 간 경쟁이 치열해지면서 금융제도와 이에 대한 규제체제가 국가의 경쟁력을 좌우하는 중요한 인프라로 인식되었기 때문이다. 미국은 1990년대 들어 주간(州間) 영업 제한 등 업무 영역 규제를 완화한데 이어 금융서비스현대화법(Gramm-Leach-Bliley Act)을 제정하여 기존의 은행지주회사를 대신하는 금융지주회사를 통해 은행과 증권의 겸업을 허용하는 등 과감한 금융 규제 개혁을 추진하였다. 일본 정부는 90년대 후반부터 이와 같은 은행 중심의 간접 금융시스템을 손질하기 위해 대대적인 개혁에 착수했다. 90년대 후반 금융 빅뱅 플랜이 바로 그 결정판이었다. 일본의 경우 중요한 점은 우체국과 은행의 예·적금에 편중되어 있는 가계의 금융자산을 자본시장의 다양한 새로운 금융상품으로 분산함으로써 자본시장을 활성화하려고 했던 금융빅뱅이 완전히 실패했다는 점이다. 제로금리에 가까웠던 2004년 말 기준으로 우체국예금을 포함하여 일본가계의 현금 및 예·적금 보유비율이 50%를 넘었던데 비해 주식 및 채권보유비율은 각각 8%, 3%에 불과했다. 같은 시점 미국의 경우, 가계의 주식과 채권보유비율이 각각 33%, 9%, 현금 및 예·적금 비율이 13%였다는 점은 일본과 극명한 대조를 보인다. 일본정부는 초기 금융 빅뱅 조치가 가시적 효과를 거두지 못한 결정적인 원인을, 투자자보호조치의 미흡, 일본기업들의 회계 및 경영투명성 부족과 미흡한 공시에서 찾았다. 이런 점을 법·제도적 차원에서 집중적으로 보완하는 것이 2006년 일본판 자본시장통합법인 금융상품거래법의 제정이었다. 즉 일본 정부는 투자가 보호조치가 대폭 강화되고 기업의 회계·경영투명성이 강화되면, 일본의 가계저축을 주식 및 주식관련 투자상품으로 유도할 수 있을 것으로 기대하는 것이다. 나아가 일본은 증권거래소체제까지 재정비함으로써 자본시장을 중심으로 한 금융서비스 경쟁에서 미국과 영국의 금융 강국과 본격적인 경쟁을 벌일 수 있을 것으로 기대하고 있다. 이상의 외국의 금융규제 개혁 사례를 검토한 결과 우리는 다음과 같은 중요한 시사점을 도출할 수 있다. 먼저 각국의 규제환경의 차이가 규제개혁의 성공과 내용, 그리고 규제에도 영향을 준다는 점이다. FSMA 2000으로 대표되는 영국의 금융감독체제 개편은 기존 자율규제에 근거한 금융감독의 실패, 규제감독체계의 비효율, 금융시장 환경 변화에 따른 감독체제의 변화요구에 부응한 것이었다. 미국의 경우에는 금융시장의 새로운 상품 등장과 금융관련 업종의 발전이 금융당국의 규제를 항상 앞서가고 있었다. 미국의 GLB법 제정을 비롯한 미국의 금융개혁은 빠르게 발전하는 금융업무와 서비스의 다양화를 반영한 것이었다. 일본의 경우에는 은행과 우체국에 집중된 가계의 금융자산을 배경으로 기업의 은행 대출수요가 감소하면서 은행의 대출경쟁이 격화되고 자본시장이 영미에 비해 상대적으로 발전하지 못하고 있는 상황이 90년대 후반 금융빅뱅과 2006년의 금융상품거래법은 이런 문제를 해결하고 가계 자금을 자본시장으로 유입시켜 자본시장을 활성화시키고자 한 시도로 볼 수 있다. 금융감독체계는 금융기관의 겸업화와 대형화를 반영하여 감독업무의 효율성을 제고하기 위해 점차 기능별 규제체계로, 통합규제체계로 전환된다. 정도의 차이는 있지만 이런 경향은 미국, 영국, 일본 모두에서 발견되며 관련 금융관련 법규도 단일화되고 있다. 업무영역 규제는 업무영역에 대한 경계가 점차 흐려지면서 업역규제 자체가 대부분의 국가에서 사라지고 있다. 반면 금융과 산업자본의 분리 원칙은 일반적으로 지켜지고 있다. 미국의 GLB법에서도 업무영역은 은행, 증권, 보험업 간의 업역규제 완화에도 불구하고 일반 비금융 기업의 금융업 진입 장벽은 더욱 강화하여 산업자본과 금융자본의 분리라는 원칙을 확인하고 있다. 업역규제는 완화되는 반면 건전성규제와 투자자보호 규제는모든 나라에서 강화되고 있다. 마찬가지로 업역규제가 완화되면 투자자와 금융기관간, 투자자 상호간의 이해상충이 격화될수 있기 때문에 이해상충 조정을 위한 규제가 강화된다. 겸업이 허용되면 자산운용사들이 대형 증권회사에 흡수합병될 가능성이 높으며 증권회사는 증권을 발행하기도 하고 특정주식의 매수를 투자자에게 추천하여 주문을 받는 것을 주업으로 한다. 따라서 같은 회사내(in-house)에서 자산운용업을 겸영하는 경우 투자자의 자산이 증권사의 필요에 따라 특정 유가증권에 투자될 위험이나 불필요한 매매회전이 발생할 가능성을 배제할 수 없다. 물론 이러한 이해상충을 방지하기 위한 체계(Chinese Wall)를 만들겠지만 분리된 회사로 운영되는 것이 훨씬 안전하고 각 분야의 전문성을 제고할 수 있기 때문에 미국에서도 겸영보다는 지주회사를 중심으로 증권회사와 자산운용사가 각기 독립적으로 운영되는 길을 택하고 있는 실정이다. 이러한 연구들이 우리에게 암시하는 것은 정책의 강조점이 금융시스템의 자본시장 중심으로의 재편에 있는 것이 아니라 자본시장과 금융시스템과 관련한 금융하부구조의 품질을 개선하는 것이다. 이는 곧 현재의 규제 품질을 향상시키고 경쟁강화를 통한 시장에 의한 자연스러운 구조조정이 요구됨을 의미한다. 우리에게 요구되는 규제의 품질향상은 투자자보호와 건전성 규제, 자산운용 규제, 지배구조와 관련된 규제 등 이 금융기관의 위험도에 따라 보다 차별적으로 적용되어야 하며 감독기관의 감독도 보다 투명하게 예외 없이 집행되어야 할 것이다. 금융기관도 자체적인 내부통제와 감독을 강화해야 할 것이다. 세계은행이 조사한 2007년도 Doing Business에 따르면 소유권 보호와 투자자 보호에서 우리나라는 전체 175개국 중 67위와 60위를 차지하고 있으며 신용대출 분야에서는 21위를 차지하고 있다. 따라서 신용대출에 대한 접근권도 더 강화시킬 여지가 있으며 주주나 채권자 등 투자자를 보호하기 위한 법적 장치는 더 강화되어야 할 것이다.
    영문초록
    Korea recently made an innovative legislation "Capital Market and Investment Services Act(CMISA)" to stimulate capital market growth. The CMISA transform from the current institutional supervisory system to the functional supervisory system. It enhances investor protection provisions, preventive mechanism for interest trade-off among different businesses. These studies present to us that policy underline not reforming banking led-financial system to be a capital market-led financial system but improving quality of financial infrastructure related with capital market and financial system. This means Korean system demand reconstruction through improving present regulatory quality and strengthen the competitiveness as a result of market transactions. For this, financial regulatory measurements like as protection of investor, governance regulation, property management regulation should be applied discriminately based on the risk level of financial institutions and banking regulator perform open and aboveboard supervision without exception. Financial institution also keep strengthening their own control and monitoring. According to 2007 Doing Business reported from World Bank, Korean ranked 67th in property protection, 60th in investor protection, and 21th in the credit access among total 175 countries. Therefore, Korean government should extend the right of access to credit loan and strengthen legal measurements to protect investors like stockholder and creditor.
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