공동규제(Co-regulation) 활용방안에 관한 연구(II)
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국문초록
Ⅰ. 연구의 배경 및 목적 □ 연구의 배경 ○ 본 연구는 공동규제의 시론적 연구로서 수행한 한국행정연구원의 2008년 「공동규제 활용 방안에 관한 연구」에 이은 후속연구로서 공동규제 연구의 종합적이고 심화된 정책연구를 지향하고 있음. ○ 2008년도 연구는 국내외의 공동규제 논의를 종합하면서 공동규제의 개념 및 이론적 분석틀을 마련하고, 이를 공동규제적 성격이 강한 일부 분야에 적용하여 향후 공동규제 도입 방향을 제시한 점에서 의의가 있었지만 다음과 같은 한계를 안고 있었음. - 첫째, 공동규제 연구에 대한 기본적인 골격을 구축하는 데에 초점이 맞추어져 이론적 연구의 성격이 강함. - 둘째, 제한된 사례연구로 인해 공동규제 거버넌스의 구조와 거버넌스 참여자들의 역동성을 실증적으로 분석하지 못해 우리나라 공동규제의 현황과 특성에 대한 종합적 분석이 이루어지지 못함. 거버넌스(governance) 시대의 도래라는 시대적 변화와 기존의 명령지시적 규제방식의 한계 등으로 인해, 전통적 규제와 자율규제 방식이 안고 있는 한계를 보완해 줄 수 있는 절충적 장점을 갖는 `공동규제`라는 새로운 규제방식에 대한 실용적ㆍ학술적 필요성에 근거하여, 공동규제에 대한 연구는 그 중요성을 더하고 있음. □ 연구의 목적 ○ 본 연구는 2008년 연구의 성과를 토대로, 우리나라 공동규제시스템이 활용되고 있는 전 분야를 대상으로 공동규제의 참여자들에 대한 설문조사를 통해, 우리나라의 공동규제방식의 활용에 대한 전반적인 실태를 파악하고, 공동규제시스템의 행위자들간의 인식 차이와 현재 운영방식의 장단점 등을 종합적으로 규명하여, 공동규제방식의 도입 및 활성화 방안을 제시하는 것을 목적으로 함. Ⅱ. 주요 연구문제와 분석 결과 □ 우리나라 공동규제 실태 분석 ○ 본 연구에서는 공동규제의 주요한 네 가지 행위자라 할 수 있는 정부, 자율규제기구(SRO), 회원사, 시민단체를 대상으로 한 설문조사 결과를 근거로 우리나라 공동규제의 실태를 분석함. ○ 정부와 자율규제기구(SRO)간의 관계 - 첫째, 우리나라 공동규제체제에서 정부 개입의 정도가 매우 큰 것으로 나타남. (예) SRO인 사업자단체에서 자율규제를 제정하고 정부의 승인ㆍ허가 등을 받는 경우가 83.2%에 달함. - 둘째, 정부와 SRO와의 관계에 대해서 SRO와 공무원은 대체로 `수평적`이라고 인식하는 반면, 회원사와 시민단체는 `수직적`으로 인식하고 있음. - 셋째, SRO가 정부로부터 위탁이나 대행, 위임의 형태로 사업을 수행하는 것이 우리나라 정부기관과 SRO간 관계의 중요한 특징으로 나타남. ○ SRO와 회원사간의 관계 - 첫째, 우리나라의 SRO와 회원사의 관계에서 가장 중요한 특징은 SRO의 독점성과 지배성의 수준이 높다는 점이며, 산업분야별로 1~2개의 SRO가 독점적인 위치를 차지하고 있는 것으로 나타남. - 둘째, SRO는 소속 회원사에 대해 단순한 사업상의 편의 이상의 것을 제공함으로써 회원사에 대해 어느 정도의 영향력은 있는 것으로 나타남. - 셋째, SRO의 바람직한 재정적 기반에 대해서는, SRO의 경우는 `회비`와 `사업을 통한 자체수입,` 공무원은 `회비를 통한 수입,` 회원사는 `정부보조금,` 시민단체는 `회비`와 `자체수입` 등을 중요하게 생각함. - 넷째, SRO의 회원사에 대한 실질적인 영향력과 자율규제방식의 실효성에 중요한 지표가 되는 SRO의 회원사에 대한 실질적 제재 가능성에 대해서는 대부분이 부정적인 응답을 보임. - 다섯째, SRO가 자율규제를 제정하는 과정에서 회원사의 의견을 반영하는 수준에 대해서, SRO는 그 수준이 높다고 한 반면, 회원사는 낮다고 상반된 인식을 보임. - 여섯째, SRO와 회원사간의 갈등에 대해서, SRO는 갈등 수준이 높지 않다고 답하여, 회원사, 공무원, 시민단체의 경우와 상반된 인식을 보여줌. ○ SRO와 시민단체간의 관계 - 첫째, SRO와 시민단체간의 접촉은 빈번하지 않음. - 둘째, SRO와 시민단체간 관계의 우호성에서, SRO는 `우호적`이라는 응답이 높았으나, 회원사나 시민단체의 경우 `적대적`이라는 응답이 높게 나타남. - 셋째, 시민단체가 현재 SRO가 주도하는 `자율규제위원회`에 참여하는 것에 대해 SRO와 회원사는 반대 입장이 상당히 높은 반면, 시민단체와 공무원은 매우 긍정적임. - 넷째, 바람직한 SRO의 역할에 대해서 SRO, 공무원, 시민단체는 `공익의 관점에서 이해관계를 조정하고 결정하는 역할`을 강조한 반면, 회원사는 `자신이 속한 전체 업계의 이익을 적극적으로 대변하는 역할`을 선호함. ○ 공동규제의 효과성 인식 - 첫째, 공동규제 체제의 효과성에 대해 응답자 집단간 차이가 큰 것으로 나타남. 가장 긍정적인 응답을 한 것은 공무원집단이며, SRO와 시민단체도 긍정적인 응답이 우세하나, 회원사의 경우 부정적 인식이 강한 것으로 나타남. - 둘째, 공동규제 운영과정에서 정부 개입의 필요성에 대해 공무원의 경우 과반수가 긍정적인 반면, 시민단체가 가장 부정적이었으며, SRO와 회원사의 경우는 1/3 정도만이 필요성을 인정하고 있음. - 셋째, 공동규제의 단점에 대해서 집단간 차이가 존재함. SRO 의 경우 다수가 `자율규제 집행의 지연 부분`을 지적하였고, 공무원, 회원사, 시민단체의 경우에는 `자율규제기구의 자율성 훼손`을 가장 큰 문제점으로 지적하였으며, 특히 회원사의 경우 `개별 사업자의 부담 증대 가능성`에 대한 우려도 높게 나타남. - 넷째, 정부개입의 바람직한 형태에 대해서도 집단간 차이가 큭 나타남. SRO의 경우 `자율규제와 관련한 정보제공 기능,` 공무원과 회원사의 경우는 `기본적인 규제 방향의 설정`에 가장 큰 비중을 두고 있음. □ 우리나라 공동규제의 특성 ○ SRO의 유형 분류 - 공동규제의 중심축을 이루는 정부와 SRO의 관계에 미치는 영향을 미치는 요인인 `국가개입 정도`와 `SRO의 소속 회원에 대한 지배력`을 기준으로 SRO의 유형을 분류함. - `국가 개입 정도`:SRO의 정부로부터 자율성 정도`SRO의 소속 회원에 대한 지배력`:SRO가 소속 회원들에게 부과하는 규칙이나 기준의 법적ㆍ실질적 강제력 정도 ○ `SRO 유형`의 관점에서 본 우리나라 공동규제의 특성 - 전반적으로 우리나라의 공동규제의 성격은 대체로 강한 국가개입을 특징으로 하는 바, 우리나라의 SRO는 국가 개입 정도와 SRO들의 회원사에 대한 지배력이 모두 강한 `유형 1`이 가장 많은 것으로 나타남. - 아울러, 국가개입 정도는 강하나 SRO의 지배력은 약한 `유형 2`와 SRO의 지배력은 강하나 국가개입의 정도는 약한 `유형3`도 높은 비중을 차지함. - 그러나, 우리나라 SRO의 특성을 인식하는 데 있어서 응답자 집단간의 상당한 인식 차이가 존재함. 즉, SRO는 `유형1`과 `유형4,` 회원사는 `유형2,` 공무원은 `유형3` 그리고 시민단체는 `유형1`을 우리나라 SRO의 특징적 유형으로 인식함. □ 우리나라 현행 공동규제의 문제점 ○ 첫째, 공동규제의 핵심적 주체로서 SRO의 충분한 역량과 대표성이 미흡할뿐더러 개별 조직마다 상당한 편차를 보이고 있음. - SRO 내부 임원의 구성이나 이사회 운영에 있어서 정형화된 형태를 갖추고 있지 못한 것으로 파악되며, 해당 업계의 대표성을 인정할 수 있을 만큼 충분히 회원을 확보하고 있지 못한 경우도 상당 수 파악됨. ○ 둘째, SRO의 정부에 대한 밀착도 내지 친밀도가 상당히 높으며, 이로 인해 일방적 의존 관계의 형성이 우려됨. - SRO에 대한 정부의 관여 수준을 묻는 대부분의 질문에서 SRO 들은 정부의 관여 수준이 상당히 낮은 것으로 응답하고 있으며, 오히려 공무원들이 인식하는 수준보다도 낮은 것으로 응답하는 경우까지 발견되고 있음. ○ 셋째, SRO와 정부간의 긴밀한 관계 수준에 비해, SRO와 소속 회원사들간의 인식 수준이 상당한 격차를 보이고 있음. - SRO는 대부분 정부와 SRO간의 관계를 `수평적` 관계로 인식하는 반면, 회원사들은 대부분 정부의 일방적인 수직적 관계로 인식함. - 자율규제 내용의 타당성이나 집행의 공정성 등에 있어서도 대부분의 SRO는 긍정적으로 응답하는 데에 비해 회원사들의 불만은 상당히 높은 수준임. ○ 넷째, 정부에 대한 외부적 책임성에만 민감한 SRO의 한계로 인해, 자율규정을 위반한 회원사에 대한 실질적인 제재가 이루어지지 못하는 등 내부 회원사들을 감독하고 지도할 실질적인 영향력이 미흡하여 공동규제의 효과가 저하되고 있는 실정임. - 실제로 SRO와 회원사들이 인식하는 공동규제의 효과성이 그리 만족스럽지 않게 나타난 부분도 이를 반영하고 있음. ○ 마지막으로, 공동규제를 둘러싼 각 이해관계집단들의 이중적인 태도와 그에 따른 실질적인 해결방안 모색의 어려움이 존재함. - SRO나 회원사들은 정부 개입에 따른 불만을 제기하면서도 정부보조금을 통한 단체 운영의 필요성을 강조하고 있음. - 반대로, 공무원들은 자율규제기구가 회원의 자율성을 훼손하지 않고 회원의 회비를 통한 조직 운영을 희망하면서도 정부의 직접적인 개입의 필요성을 주장하고 있음. - 이러한 이해관계자 집단들의 이중적 태도로 인해 공동규제를 둘러싼 실질적인 문제와 그 해결방안이 적절히 대응되지 못하고, 하나의 이념적 가치로서 공동규제에 대한 막연한 인상만을 심어줄 우려가 적지 않음. Ⅲ. 정책대안 □ 향후 정책의 방향성 ○ 규제개혁 관점에서 공동규제는 `탈규제`(de-regulation) 개혁방안으로도 논의될 수 있고, `재규제`(re-regulation) 개혁방안으로도 논의될 수 있음. (Vogel, 1998). ○ 연구의 결과에서 보는 바와 같이, 우리나라는 자율규제체제에서 정부의 개입정도가 매우 높으며, 이러한 상황에서 공동규제는 정부의 영향력을 확대하는 방향보다는 정부의 엄격한 명령지시적 규제를 시장화 하는 `탈규제` 방향에서 기본적으로 추진될 필요가 있음. - 다만 기존의 자율규제기구가 지나치게 업계의 이익을 대변하는 측면에서만 `재규제` 방안이 제한적으로 모색되어질수 있을 것임. ○ 우리나라 SRO의 책임성 확보를 통해 공동규제의 효과를 제고할 수 있는 다음과 같은 정책 방안을 제시할 수 있음. □ 규제거버넌스 관점에서 민ㆍ관의 역할 분담 체계 구축 ○ 공동규제에 있어서 민ㆍ관의 역할 분담의 중요성 - 공동규제는 공적 규제기구와 민간의 자율규제기구가 적절한 역할분담을 통해 규제거버넌스를 실현하는 것이라고 할 수 있음. 이런 관점에서 볼 때 적절한 민ㆍ관의 역할분담 체계 형성이 공동규제 성패의 핵심적인 부분이라 할 수 있음. - 특히, 다수의 연구들은 공동규제가 효율적으로 정착하기 위한 전제조건으로 정부와 자율규제기관과의 유기적인 협조관계를 지적하고 있음. (Michael,1995; Budnitz, 1999; Treasury, 2000; Machill & Rewer, 2001). ○ 유럽연합 공동규제의 민ㆍ관 역할 분담 경험 활용 - 앞서 지적한 바와 같이, 우리나라의 공동규제는 정부의 개입 정도가 큰 것으로 나타나고 있으며, 다수의 SRO가 시험, 검증, 조사 등의 사무를 위탁 수행하여 운영비용 및 영향력을 확보하고 있는데 이와 같은 방법은 정부와 SRO간의 지나친 유착관계를 낳을 우려가 있음. - 이런 점에서 유럽연합(EU)의 사례에서처럼 민간 SRO에 규제 재량권이 상당히 위임될 필요가 있음. 즉, 정부는 규제의 기본적인 틀을 수립하고 사후적으로 감독하는 역할을 수행하고, 자율규제기구는 실제 영업과정에서 발생하는 세부적인 사항에 대한 세부적인 규제집행을 수행할 필요가 있음. 그러나 민관간의 역할분담의 형태는 규제영역에 따라 상당히 상이할 것으로 예상됨. ○ 효율적인 공동규제체제를 위한 바람직한 정부의 역할 - 정부에 의한 공적규제는 규제 목표의 기본원칙과 큰 흐름을 잡아주면서 규제의 실효성 확보 및 엄정한 시장 질서를 유지하는 큰 축으로 기능할 수 있어야 함. - 정부의 공적규제기관은 `사전적 위임`(prior delegation) 뿐만 아니라 `사후적감시`(post oversight)를 통해 민간의 자율규제기관의 권한 행사가 공익에 부합하는지 여부를 점검하고 기존 이익의 유지 및 신장을 위한 업계의 반경쟁적 행위를 방지하며, 자율규제기관의 조치에 직접 개입할 수 있는 여지를 남겨두어야 함. - 정부의 공적규제기관은 효율적 감시를 위해 민간부문의 자율규제기구 설립요건의 심사권, 자율규제의 제정 및 개정 요구권 또는 직접적인 제정 및 개정권의 보유, 감독 법규 및 자율규제에 대한 독자적 집행권, 자율규제기구의 자율규제 및 집행조치에 대한 심사권, 그리고 이와 같은 감독의 실행을 위해 자율규제 준수 여부를 모니터할 수 있는 역량과 전문성을 가진 인력과 역량을 충분히 보유해야 함. ○ 규제 세부규정의 재ㆍ개정권 자율규제기구로 위임 - 규제에 대한 세부사항은 자율규제기구에 의한 자율규제로 위임하는 방식으로 전환할 필요가 있음. - 자율규제기구는 정부의 행정기관에 비해 영업행위 관련 정보와 전문성에서 우위를 지니고 있으므로 영업행위에 관한 자율규제권을 행사함. 따라서, 자율규제기구가 일차적으로 시장 및 소속 회원(사)에 대한 규제를 수행하도록 하고, 영업행위 부분에 대한 규제를 담당하도록 함. - 이는 자율규제기구가 시장의 환경 변화에 대하여 탄력적으로 대처할 수 있고, 영업행위 규제와 전문인력 관리의 연계로 규제의 효율성을 높일 수 있기때문임. ○ 자율규제기구의 정책참여를 위한 `정책협의회`의 활성화 - `정책협의회`의 실질적 활성화를 통한 정부와 자율규제기구간의 수평적 협력관계 증진이 필요함. - 연구 결과에서도 보았듯이 정부와 시민단체에서 강조하는 자율규제기구의 정책 참여방식은 공식적인 `정책협의회`를 통한 수평적 관계에에 근거한 협력적 관계에 기반함. 물론 정부의 의도는 다를 수 있겠지만, 이러한 `정책협의회`를 통해 보다 쌍방향적인 자율규제기구의 활동이 중요성을 가져야 함. - 실제에 있어서 자율규제기구들이나 소속 회원사들은 `정책협의회`를 정부기관의 들러리로 인식하고 있는 실정인 바, 이는 그간의 `정책협의회` 운영이 상당히 형식적이었다는 점을 의미함. 따라서 자율규제기구들이 참여하는 `정책협의회`의 실질적 활용을 제고할 필요가 있으며, 정부기관과 친밀한 특정 자율규제기구만이 아닌 다양한 자율규제기구들의 적극적인 참여를 진작시킬 필요가 있음. □ 공동규제의 실효성 확보 방안 모색 ○ 공동규제의 실효성을 확보하기 위해서는 무엇보다 `공동규제 삼발이모형`의한 축을 구성하는 자율규제기구의 영향력이 충분히 확보될 필요가 있음. ○ 우리나라의 경우 오랜 정부 주도의 경제성장의 제도적 유산의 결과로 지금도 시장에 대한 강력한 정부개입을 특징으로 하고 있음. 공동규제가 활성화되기 위해서는 정부의 카운터파트가 되는 자율규제기구의 영향력 확보가 반드시 필요함. ○ 자율규제기구의 영향력 확대를 위해서는 다음과 같은 방안들이 모색될 필요가 있음 - 자율규제기구가 영향력을 가지기 위해서는 분야의 기업 혹은 개인들의 폭넓은 가입이 전제될 필요가 있음. 따라서 가입강제 등과 같은 실질적인 영향력 확보수단이 강구될 필요가 있음. - 현재 여러 개로 분산되어 있는 자율규제기구를 통합하여 비효율을 제거하고 역량을 높일 필요가 있음. 자율규제기관이 영향력을 가지기 위해서는 해당영역에서 독점력을 행사할 수 있어야 회원들에게 규제권을 행사할 수 있음. 그리고 여러 자율규제기구가 난립하는 것은 일종의 중복규제 등의 문제를 초래할 수 있음. ○ 이를 위해 다음과 같은 구체적인 방안이 추진될 필요가 있음. - 첫째, 공동규제의 필요성이 높아 법적인 설립근거를 가지는 자율규제기관의 경우 그 영향력을 충분히 확보할 수 있도록 가입을 강제하는 방법이 있을 수 있음. 예를 들어, 현재 증권업협회의 경우 그 설립근거가 증권거래법에 마련되어 있으나 금융회사의 협회 가입이 강제되어 있지 않아 자율규제의 실효성에 문제가 있음. 미국과 일본의 증권업협회 및 거래소는 관련법에 자율규제기구의 설립 근거가 명시되어 있어, 사실상 증권회사의 증권업협회회원 가입을 법적으로 유도하고 있음. - 둘째, 현재 여러 개로 분리되어 있는 자율규제기구를 통합하여 비효율성을 제거하고 자율규제기구의 역량을 제고할 필요가 있음. 현재 많은 분야에서 자율규제기구들의 중복규제로 인한 책임 소재의 불명확성, 규제의 일관성 및 형평성 저하, 그리고 피규제자의 과중한 규제부담 등의 문제점이 제기되고 있음. □ 자율규제기구의 선별과 차별적 협력방식 도입 ○ 공동규제 성립 이전의 사전적 단계에서 공공성의 정도 및 조직의 수행 역량에 따른 자율규제기구의 선별과 함께 차별적 협력방식이 적용되어야 할 것임. ○ 현재의 공동규제 수행과정에서 자율규제기구의 선정은 해당 업계의 충분한 대표성을 확보하고 있을뿐더러 회원사들로부터의 내부적 책임성을 충족시킬 수 있는, 그리고 이를 통해 공동규제의 효과적 수행을 기대할 수 있는 단체들을 대상으로 엄격한 선별이 필요함. ○ 현재와 같이 급박한 규제입안과정에서 어떠한 자율규제기구에 규제 업무를 위탁할 것인가에 대한 충분한 사전 검토가 이루어지지 못하고 있는 상황에서, 실질적 역량이 부족한 자율규제기구를 잘못 선정할 가능성을 제거할 수 있는 구체화되고 정형화된 기준 및 지침의 마련이 요구됨. ○ 아울러, 이러한 기준에 따라 위탁되는 규제업무의 내용도 단체의 등급에 따라 차별적으로 주어질 필요가 있을 것임. - 예컨대, 아직 확산되지 못한 신기술에 대한 규제에 대해 대규모 자율규제기구를 통한 획일적인 표준의 적용 보다는 소규모 전문업체를 대상으로 한 다수의 자율규제기구 단체들에게 상당한 집행의 재량권을 부여하는 수준에서 공동규제를 운영할 수 있을 것임. - 반대로, 업계의 대표성이 높은 단일의 대형 자율규제기구에 대해서는 그에 따라 적합한 규제 업무를 위탁하고 공동규제의 형식으로 추진할 수 있을 것임. ○ 그리고, 기존의 정부를 통한 외부통제의 방식을 자율규제기구에 속한 회원사들을 통한 내부통제의 방식으로 전환하기 위한 자율규제기구의 구성 및 운영등에 대한 정부의 관심이 필요함. - 다시 말해, 구체적인 공동규제의 내용이나 집행과정에 대한 직접적 정부의 개입 보다는 해당 공동규제를 수행하는 자율규제기구의 건전한 운영을 지원할 수 있도록 정부의 개입 양태가 전환되어야 한다는 것임. - 정부의 규제 위탁이나 지원 및 협력이 이루어지는 자율규제기구에 대해서는 일정 수준의 단체요건을 갖추도록 해야 할 것이며, 이러한 단체요건은 주로 회원들을 통한 자율규제기구의 내부적 책임성 확보가 가능할 수 있는 지에 대한 부분에 초점을 맞추어야 할 것임. 물론 이 과정에서 오히려 정부 개입의 정도가 더욱 강화될 우려가 제기될 수 있으므로 과거와 같이 상시적인 보고와 감독을 통한 방식은 지양되어야 할 것임. - 또한, 개별조직이 아닌 전체 자율규제기구에 적용될 수 있는 종합적인 지침과 규정을 제시함으로써 개별적 간섭에 따른 부작용을 최소화할 수 있을 것임. □ 자율규제기구의 공익성과 독립성 확보 ○ 공동규제가 확대되기 위해서는 무엇보다 자율규제기구가 내재적으로 가지고 있는 이해상충의 문제를 해결할 수 있는 방안이 모색되어야 함. - 즉, 자율규제기구는 정부에 의한 공적규제를 보완하며 규제의 효율성을 담보한다는 측면에서 중요한 위치를 차지하나, 자율규제기구는 기본적으로 회원으로 조직되어 있는 구조상 자율규제의 기능과 회원 지원 기능도 동시에 수행하는 이해상충의 문제를 내재하고 있음. 다시 말해, 업계의 이익을 대변한다는 이해상충 문제가 지적되지 않을 수 없음. - 그러나, 이러한 이해상충의 문제는 자율규제기관의 역할을 확대하는데 커다란 장애요인이 되고 있음. - 요컨대, 실효성 있는 공동규제를 위해서는 피규제의 사익 추구를 위한 자율규제가 아닌, 공익적 성격을 담보하는 장치와 이러한 장치의 미비시 그 책임을 물을 수 있는 보완조치 및 장치들이 확보될 필요가 있음. ○ 이처럼 자율규제기구의 내재적인 한계인 이해상충의 문제를 해결하고 자율규제기구가 원래 의도했던 목적을 달성하기 위해서는 사전에 공익성과 독립성을 확보할 수 있는 자율규제체제를 구축할 필요가 있음. - 현재 많은 분야의 자율규제기구들은 내부에 자율규제 전담조직을 설치하여 운영하고 있으나, 기구별로 전담조직의 권한에 차이가 있고, 회원사 직원 및 시장운영 기능과 자율규제기능이 분리되지 않는 실정임. 따라서, 자율규제위원회의 설치근거 및 업무범위를 법령에 명시할 필요가 있음. ○ 이러한 논의를 토대로 자율규제기구의 독립성을 확보하기 위한 두 가지 방안이 있을 수 있음. - 첫째, 현재와 같은 협회 산하 위원회로 조직하되, 인사권과 예산권의 독립성을 현재보다 대폭 강화하는 방안이 있을 수 있음. - 둘째, 자율규제위원회를 협회에서 완전히 독립하는 방안으로 가장 강력한 독립성 확보 방안이나 실제 여건을 고려해 볼 때 여러 어려움이 예상됨. □ 자율규제기구 업무 수행의 투명성 확보 ○ 공동규제의 성패를 좌우하는 가장 기본적이고 중요한 요인은 자율규제기구업무 수행의 투명성이라고 할 수 있음. - 자율규제기구는 정부에 대해서는 규제 권한을 위임받은 입장이고, 회원사에 대해서는 규제자이자 지원자, 조력자라는 상충된 기능을 동시에 수행하는 만큼, 투명한 업무 수행을 통해서 균형감과 신뢰감을 확보해야 함. ○ 이를 위해 공동규제체재 내에서 민간분야의 규제주체를 모니터링 할 수 있는 장치를 마련해야 할 것임. - 이러한 모니터링 수단으로는 정부가 직접 개입하는 것보다는 민간에서 자율적으로 위원회를 구성하도록 하고, 구성의 투명성을 확보하기 위해서 업계의 영향 하에 있지 아니한 외부의 제3자가 참여하는 방식을 적극 권고해야 함. - 한편, 자율심의기구의 자율심의 및 규제 현황을 공개하는 것도 좋은 수단이 될 수 있을 것임. ○ 구체적으로, 자율규제기구의 투명성 확보를 위해서는 다음과 같은 조치가 필요함. - 첫째, 자율규제의 제정 및 개정 절차를 공개할 필요가 있음. 특히 이해관계자의 의사가 반영될 수 있는 규제 변경 예고 및 의견수렴 절차 등을 마련할 필요가 있음. 그리고 제정ㆍ개정된 자율규제에 대하여 회원사 및 소비자들의 접근이 용이하도록 그 내용을 공표 또는 인터넷 등에 게재할 필요가 있음. - 둘째, 자율규제기구의 의사결정절차를 공개할 필요가 있음. 자율규제기구에 의한 담합행위, 불공정거래행위 방지를 위해 의사결정 의사록에 대한 접근이 용이해야 함. - 셋째, 자율규제기구의 정보공개를 의무화해야 함. 자율규제 활동과 관련된 모든 정보에 대해 일반 국민이 접근할 수 있도록 정보공개를 의무화하는 법적 근거가 마련될 필요가 있음. - 넷째, 효율적이고 간소화된 분쟁조정 절차가 마련되어야 함. 자율규제를 운용함에 있어 소비자와 기업, 또는 기업간의 분쟁 해결을 위한 조정 및 합의절차가 별도로 마련되어야 함. □ 자율규제기구 업무 수행의 자율성 및 전문성 확보 ○ 자율규제기구의 다원화를 통한 자율규제기구의 자율성 및 내부적 전문성을 강화할 필요가 있음. ○ 과거 국가조합주의적 정책체계에서 단일 대표의 원칙이 정책과정의 효율성이라는 긍정적 기여를 하였다면, 향후의 자율규제기구를 통한 공동규제의 방식은 정부주도적인 일방향적인 형태와는 달리 아래로부터 형성되는 자발성과 다원성을 통해 정책과정의 효과성을 제고하는 방향을 강조해야 할 것임. - 다시 말해, 공동규제와 관련해서도 정부 주도적으로 규제업무를 위탁하는 수준에서 벗어나 자율규제기구와 회원사를 통해 자발적으로 형성된 규율을 정부가 정당성과 합법성을 부여하여 공식화하는 방안까지 포함할 수 있을것임. ○ 그리고 이러한 부분은 일원화된 대표체계에서의 자율규제기구보다는 다양한 회원사들의 의견을 신속하고 적극적으로 수용할 수 있는 다원화된 자율규제기구의 존재를 가정할 때 가능할 수 있는 부분일 것임. - 이를 위해서는 정부의 정책 도구로서 자율규제기구를 이해하는 공무원의 인식이 전환될 필요가 있으며, 정부는 직접적인 자율규제기구의 형성과 운영에 간섭하기보다는 다양한 자율규제기구들이 공정한 경쟁을 통해 건전한 조직의 토대를 형성할 수 있도록 조정자의 역할을 제고하여야 할 것임. □ 공동규제를 위한 시민사회의 참여 확대 ○ 규제거버넌스의 이상이 구현되기 위해서는 `공동규제의 삼발이모형`의 중요한 한 축을 구성하는 사용자의 모임으로서의 시민사회의 참여가 강조될 필요가 있음. - 인터넷 및 금융 등과 같이 빠른 환경 변화에 처해 있는 분야의 경우는 효과적인 감독을 수행하기에는 전문성과 인력이 부족함. 또한 자율규제기구는 피규제자인 개별회사의 연합체가 할 수 있으므로 항상 산업의 이익에 경도될 수 있는 한계를 안고 있음. - 이러한 상황에서 관련 분야 학자 및 전문가 등이 참여한 시민사회가 중요한 대안이 될 수 있음. ○ 정부는 이처럼 시민단체의 참여를 제고하여 이들을 정부와 자율규제기구 간의 객관적 중재자로서 활용해야 할 것임. - 앞서 언급한 `정책협의회`의 운영과 관련해서도 자율규제기구와 공무원뿐만 아니라 관련 시민단체 대표들의 참여를 통해 자율규제기구는 물론 공동규제에 참여하는 정부 기관의 책임성에 대해서도 긍정적 효과를 기대할 수 있음. - 또한 공동규제에 대한 개념 역시 규제기관과 피규제기관인 정부와 자율규제기구, 소속 회원사들만의 문제가 아니라, 규제수혜집단으로서 시민들의 이익을 대변할 수 있는 시민단체들의 참여가 중요한 의미를 갖는다는 점을 고려해야 할 것임. - 물론, 과거 일부 친정부적인 일부 시민단체들을 중심으로 한정된 참여만을 활용했던 부분이 한계로 제기될 수 있으며, 다양한 시민단체들에 의한 적극적인 참여의 수용 노력이 필요할 것임. ○ 시민단체의 직접적인 참여가 곤란한 경우는 자율규제기구 내의 자율규제위원회의 구성에서 시민사회의 참여를 의무화한다면 삼발이모형이 간접적으로 나마 충족될 수 있을 것임.
영문초록
I. Research Background and Objective □Background of the Research ○As a sequel to the 2008 KIPA Research Report, `A Study on Introduction of Co- regulation into Korea,` this study is a comprehensive and in- depth study on co- regulation systems in Korea. ○The 2008 Report was intended to introduce the concept of coregulations systems and to redefine and analyze current regulatory systems in the major areas which had been operated under the title of `self- regulations` in Korea. - For the purpose, it reviewed the co- regulatory systems in EU countries and found lessons from their experience in systems and operation of the co- regulations. Utilizing the frames for analysis in the EU studies as a research tool, it diagnosed the regulatory systems and operating mechanism in the areas of Internet Contents, Internet Advertising, and Stock and Finance Markets in Korea. □Objective of the Research ○Based on the results and theoretical framework of the 2008 Report, this 2009 study investigates the current situation of co- regulation systems in Korea by conducting survey research. ○The survey poll of participants (Self- Regulatory Organizations(SROs), SRO members, relevant public officials and citizen groups or NGOs) in the co- regulation systems, specifically, was designed to find out recognition gaps by the participants, the pros and cons of the current co- regulation systems, and ways and suggestions to reinvigorate the co- regulation systems. II. Main Research Questions and Analysis Results □What are the relationships among participants as the current situation of co- regulation systems in Korea? ○Relationships between government and SROs: it appears that the government is heavily involved in SRO operations by means of control, approval, and permission. As a result of the survey, the members of SROs and NGOs or citizen groups regard the relationship as `vertical` rather than `horizontal.` Most of the SROs do business for the government, or by delegation and trust of the government. ○Relationships between SROs and their members: the SROs provide members with more than the interests for their business so that they have substantial influence on them. It would be an exaggeration, however, to say that they have a strong hold on their members because they lack effective ways and means to impose sanctions against violators of self- regulation. On the contrary, compared to the SROs, the majority of their members think that the relationship is `conflicting.` ○Relationships between SROs and NGOs: basically, it is not easy to define the relationships between SROs and citizen groups or NGOs because the contacts are rare. Synthetically, since the SROs and their members tend to have a negative perception of citizen groups or NGOs` capabilities and roles, it appears that they commonly do not want the citizen groups` involvement in their business. ○In sum, the co- regulation systems in Korea are characterized by strong intervention of the government in the SROs and the SROs` strong hold over their members. □What is the evaluation of the co- regulation systems in Korea? ○There are wide variations in the participants` evaluation of coregulation systems in Korea. ○While the SROs and citizen groups make a positive evaluation, it appears that the SRO members have negative perceptions about the co- regulation systems, especially the role of SROs. □What are the problems of the co- regulation system in Korea? ○The SROs as key actors in co- regulation systems not only lack representativeness and sufficient capabilities to play their roles efficiently but also show wide variation in their capabilities and resources. ○Since the SROs rely heavily on government, there are some concerns that they may belong to the government. ○There are wide differences in mutual recognition and understanding between SROs and their members. The members of SROs have high level of complaints and dissatisfaction against the SROs in terms of validity of self- regulations (rules) and fairness in operating the systems. ○The SROs cannot impose sanctions against the violators of selfregulation rules properly and efficiently. In other words, they fail to secure actual influence on their members, so that it is doubtful that the co- regulation systems work efficiently. ○The actors in the co- regulation systems show double- faced attitudes. For instance, the SROs and their members place strong emphasis on the importance of financial support by the government, while they express their dissatisfaction with the strong intervention of the government. On the contrary, the public officials contend that the SROs restrict their members` decision- making rights, while they insist on the necessity of the government`s intervention. III. Policy Recommendations □Establishment of a division of roles among public- private sectors in the context of the co- regulation systems ○In the Korean case, strong government intervention in SROs runs a risk of resulting in their excessive reliance on the government, financially and operationally. It is, therefore, the proper and efficient ○Since the SROs rely heavily on government, there are some concerns that they may belong to the government. ○There are wide differences in mutual recognition and understanding between SROs and their members. The members of SROs have high level of complaints and dissatisfaction against the SROs in terms of validity of self- regulations (rules) and fairness in operating the systems. ○The SROs cannot impose sanctions against the violators of selfregulation rules properly and efficiently. In other words, they fail to secure actual influence on their members, so that it is doubtful that the co- regulation systems work efficiently. ○The actors in the co- regulation systems show double- faced attitudes. For instance, the SROs and their members place strong emphasis on the importance of financial support by the government, while they express their dissatisfaction with the strong intervention of the government. On the contrary, the public officials contend that the SROs restrict their members` decision- making rights, while they insiston the necessity of the government`s intervention. III. Policy Recommendations □Establishment of a division of roles among public- private sectors in the context of the co- regulation systems ○In the Korean case, strong government intervention in SROs runs a risk of resulting in their excessive reliance on the government, financially and operationally. It is, therefore, the proper and efficient division of functions among the government and SROs that determines the success of co- regulation systems. It is desirable that the government frame and design the goals and general principles for regulation while the SROs elaborate the specific contents of the regulation and control implementation of the regulation ○For efficient monitoring of SROs, it is necessary for the government to extend the evaluation rights for SROs, including the right for evaluation of operation and implementation of the self- regulation by the SRO, to apply strict standards for selection of competent SROs, and to strengthen SROs` capabilities. □Empowerment of SROs in co- regulation systems ○To exercise the SROs` influence to their members, provide the SROs with institutional mechanisms to enforce on the membership in a relevant industry. ○It is urgent that current multiple SROs in an industry unify to enhance their capabilities. In practice, dispersed SROs have caused various problems such as unclear responsibility through overlapping regulations, inconsistency and unfairness of regulations, and excessive burdens in relation to the regulated. □Sorting out the SROs and introducing a selective cooperation system ○Sort out the SROs which have qualifications such as representativeness in a relevant industry and the capability to satisfy the internal responsibility and operate a co- regulation system efficiently. ○For this purpose, set up specific and practical guidelines or standards to sort out qualified SROs. Based on the sorting mechanism, if possible, provide the SROs with differentiated missions and roles through a rating system of SROs. □Assuring the public roles and independence of SROs ○To invigorate the co- regulation systems, settle down the problem caused by conflicting double roles which the SROs have intrinsically situated as both regulator and helpmate of their members in the context of co- regulation systems. If the SROs lean toward a role as helpers to their members, it is hard to expect them to promote the public interests that co- regulation systems are supposed to realize. On the contrary, if they commit themselves to the government`s orders or assignments, it will result in inefficiency by harming the SROs` independence. ○To establish the self- regulatory mechanism (SROs) with independence and discretion to guarantee its effectiveness, form `the self- regulation committee` under the SRO, which would include experts, scholars, public officials, and representatives from citizen groups (for instance, consumer protection NGOs). In addition, provide the SROs with considerable power of personnel and finance to strengthen their influencing power. □Assuring the transparency in management of SROs ○Transparency of SROs is one of the key factors to determine the success of the co- regulation systems. To tighten the transparency of SROs, make it compulsory to open the processes of enactment and revision of self- regulation, and the decision- making process of SROs. □Expanding participation of NGOs in co- regulation systems ○To utilize citizen groups as mediators between government and SROs, make citizen groups participate in the `self- regulation policy committee` under the SROs.
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