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의회의 예산심의 과정 및 운영에 대한 해외사례 연구
분야 사회과학 > 행정학
저자 권오성 , 강정석 , 배득종 , 윤광재 , 나희 , 김성철 , 배인명
발행기관 한국행정연구원
간행물정보 기본연구과제 2009년, 제2009권 1~411쪽(총411쪽)
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국문초록
Ⅰ. 연구의 배경 및 목적 □ 연구의 배경 ○ 정부예산의 심의 또는 편성은 민주주의 정치체제에서 의회가 행사하는 가장 본질적이고 핵심적인 기능이자 권력임 ○ 오늘날 예산과정에서의 입법부 감독(legislative oversight)은 더욱 중요해지고 있음. 대부분의 국가에서 입법부의 역할은 세입과 세출을 심의 및 승인하고, 국가 예산이 적절히 집행되도록 보장하는 것임. 또한 오늘날의 의회는 조세수준, 지출패턴, 투자정책과 금리정책의 효과, 국정 우선순위와 선택이 세계적인 경제상황과 금융동향에 어떻게 상호작용을 일으키는지를 고민 ○ 입법부는 예산의 편성과 집행을 감독할 수 있는 헌법적 권한을 보유하며, 행사하고 있음. 이러한 기능들을 이행함에 있어서 의회가 당면한 도전은 그들의 영향력이, 당파적인 것과는 대립되는, 국가적 우선순위들을 반영하도록(그리고 광범위한 시민사회의 input을 참작하게)하는 것과 동시에 재정규율이 유지될 수 있도록 보장하는 것임. 사실 Schick(2002)은 입법부가 공공재정의 통제자 역할을 하는 것보다는 재정규율을 촉진하고, 공적 예산의 배분을 개선하며, 공공기관들이 자신들의 재정운영을 좀 더 효율적으로 하도록 자극하는 것을 목표로 해야 할 것이라고 언급한 바 있음. 그렇게 하기 위해서는 여타한 노력들 중에서도, 의회의 예산관련 심의 및 감독기능의 향상이 필수적일 것임 ○ 그러나 지금까지 우리나라의 예산심의는 정부에 대한 의회의 합리적인 감독기능도 제대로 수행하지 못하였을 뿐 아니라, 심의과정에서 보여주는 비효율성과 비효과성으로 말미암아 많은 비판을 받아온 것이 사실임. 매년도의 예산심의가 이루어질 때마다 심도 있는 검토가 이루어지지 않고, 합리성보다는 정파적인 행태가 지배하고, 정쟁의 수단으로 다루어져 온 것임 ○ 이에 대해서는 지금까지 국회 운영 차원에서의 문제 및 대안도 제시되어 왔고, 예산심의만이 아닌 국정감사 등의 개선, 토론과 투표방식의 개선 등에 대한 논의도 함께 이루어져 왔음. 그러나 제시되는 개선안의 대부분은 외국의 사례 등을 무비판적으로 수용하거나, 합리적인 맥락에 근거하지 않고, 이것저것 채택해보자는 식의 논의도 적지 않았던 것이 현실임 ○ 그러나 단순히 외국의 제도를 평면적으로 소개하고 적당한 제도를 도입하는 개선안을 제시하는 것은 우리 현실에 비추어 적합하지 않거나 부작용을 낳을 가능성도 없지 않음. 간단한 예를 들자면, 예산심의기간을 외국처럼 현행보다 늘리자고 하는 주장은 헌법의 개정을 요구하는 것이며, 이는 단순히 예산 심의의 효율성과 효과성을 제고하기 위하여 주장할 수 있는 대안의 범위에 든다고 할 수 없음 □ 연구의 목적 ○ 본 연구는 우리나라의 예산심의가 지닌 문제를 진단하고 합리적인 개선대안을 제시하기 위하여 다양한 국가를 대상으로 비교분석을 수행하고자 함 ○ 예산은 정치과정의 진수이며, 이는 예산을 둘러싼 제도와 시스템 또한 정치과정의 산물임을 의미함. 따라서 그 나라의 정치적 발전과정과, 경제적 발전, 법제도, 사회의 구성과 운영 방식 등의 거시적 요인들이 중요한 의미가 있다고 볼 수 있음. 또한 의회 내에서의 정치적 거래와 교환, 의회 내의 위원회구성 등 미시적인 제도적 요인들의 영향도 적지 않음 연구목적 ㆍ 의회 예산심의의 효율성과 효과성 제고를 위한 방안 도출 ㆍ 다양한 정치체제의 유형별로 예산심의 제도를 비교분석하고 시사점을 도출 ㆍ 국회와 정부간의 협력적 거버스 구축을 위한 제도적 기반 마련 ○ 따라서 다양한 배경을 지닌 여러 선진국들의 예산관련 제도를 분석하되, 정치와 경제, 행정, 법 등 모든 차원에서의 역사적인 맥락에 대한 분석을 함께 수행하여 우리나라의 상황에 적용할 수 있는 적절한 제도적 대안을 모색하는 것이 이 연구의 직접적인 목적이라고 할 수 있음. 또한 이는 협력적 거버넌스를 요구하는 현재의 시대적 요구에 부응할 수 있는 대안을 모색하는 것이기도 하다. 예산은 국가 전체의 운영방향을 설정하는 것이므로 예산의 편성과심의, 집행, 결산을 분담하는 정부와 국회가 공동의 목적을 위하여 적절히 협력하되 동시에 본연의 역할을 제대로 수행할 수 있는 기반을 제공하는 것이기 때문임 ○ 또한 각 국가들이 지닌 예산 심의제도에 대한 분석의 틀을 역사적 제도주의적인 것으로 설정한 이유는 현재의 횡단면적인 분석만으로는 왜 특정한 국가에서 이러한 제도와 관행이 이루어졌는가를 이해하기 어렵고, 결정적으로 우리나라의 현실에 비추어 어떠한 의미를 지니는 것인지를 알기 어렵기 때문이었음. 따라서 각국별로 정치적 배경, 법적 배경, 제도적 배경, 그리고 예산심의를 둘러싼 행태적 배경 등을 살펴봄으로써, 과연 특정 국가의 특정한 제도들이 우리의 현실에 얼마나 도움이 될 수 있을지를 보다 면밀히 살펴보고자 하였음 ○ 물론 국가별로는 공통적으로 적용할 수 있는 분석틀의 한계가 존재하였기 때문에, 특정 국가에서 의미 있게 다루어진 요인들이 다른 국가에서는 그러지 못하는 등의 문제가 없지 않지만, 전체적으로는 정치, 법, 제도 등에 담긴 역사적인 맥락을 살펴보고 비교할 수 있는 기회를 가질 수 있었음 Ⅱ. 주요 연구문제와 분석결과 1. 정치적 측면 ○ 예산심의의 제도적인 모습이나 실질적인 효과성 등에 가장 큰 영향을 미치는 것은 정치제도의 특성임. 대통령제 국가일수록 의회에 의한 예산심의의 중요성이 강조되고 실질적으로도 예산의 삭감이나 수정이 강하게 이루어지며, 의원내각제적 정치체제로 옮겨갈수록 의회의 예산심의는 형식적이 되거나 실질적인 심의의 결과가 잘 나타나지 않는 모습을 보임 ○ 대통령제 국가는 삼권분립을 국가 형성의 가장 중요한 이념적 요인으로 삼고있으며, 이에 따라 정부가 제시하는 예산안을 의회가 제대로 심사하지 못한다면 삼권분립이라는 정치적 이념 토대가 성립할 수 없기 때문임. 반면 의원내각제 국가는 의회 다수당이 내각을 구성하고, 정부(내각)는 의회 다수당의 대표들로 구성되는 성격을 지니므로 입법부가 국민의 지지를 어떻게 획득하고 구성되느냐에 따라 내각과 정부의 구성이 변화하는 성격을 지님. 그러므로 의회에서의 예산 심의라고 하는 것은 (예산의 성질이 어떠하든간에) 의회다수당의 작품을 스스로 심의하는 모습이 되며, 결국 법형식적으로 예산에 대한 법적 승인의 형태를 나타내는 경향이 생김 ○ 미국의 경우 의회는 건국 초기부터 대의민주주의의 핵심으로 간주되었고, 국민이 직접 뽑은 의원들과 의회에 의한 국가 재정(세입과 세출을 모두 포함한)의 효과적 통제를 중요시하여 왔음. 그 결과 미국의 대통령이 예산교서를 제출함에도 불구하고, 의회 스스로 예산을 편성하고 심의하는 형태를 갖추게 된 것이며, 상하 양원이 각자의 역할을 수행할 수 있는 체계로 편성되었음. 그러나 동시에 양당제하에서의 정당규율은 그리 엄격하지 않은 편이어서(크로스 보팅 등) 의원 개개인의 이해관계가 중시되는 경향도 존재함 ○ 반면에 일본의 경우에는 미국과는 거의 반대로 의회는 예산의 심의에 있어서 실질적인 권한행사를 거의 하지 않는 형태인데, 이는 의원 내각제적라는 정치제도의 영향이 가장 강하고, 다음으로는 일본 근대화의 기반이 된 명치유신의 정치적 전통이 아직도 강하기 때문인 것으로 보임 ○ 근대 유럽, 특히 프러시아를 주요 모델로 했던 명치시대의 헌법과 제도들은 행정부 우위적인 사고를 강하게 드러냈으며, 2차 대전 이후 민주주의가 크게 발전을 이루었음에도 불구하고, 과거의 정치적 전통 등이 완전히 사라지지 않은 것으로 보임. 이는 이후에 제시할 법적인 분석에 있어서 일본이 (우리나라와 함께) 선진국 가운에 거의 유일하게 예산비법률주의를 택한 기본적인 원인이기도 함. 또한 최근 변화하기 시작하였지만 지금까지의 자민당 장기집권이 미친 영향도 적지 않을 것으로 보임 ○ 프랑스의 경우에는 미국이나 일본과는 또 다른 정치적 배경을 지니는데, 이원집정부제로 인하여 하원 다수당이 정부를 구성하므로 일본과 같이 의회에 의한 예산심의의 실질적 영향은 크지 않다고 할 수 있음 ○ 동시에 프랑스가 행정부 우위적인 경향을 보이는 또 다른 이유는, 과거 3, 4공화국 이후 관찰되었던 의회의 과도한 권한행사 등을 시정하기 위한 것임. 최근에는 의회의 권한을 제도적으로 보장하면서도 법정기한초과 등의 경우에 정부의 긴급재정권이 발동될 수 있도록 행정부의 권한도 동시에 보장할 수 있는 형태로 변화한 것으로 보임. 입법부와 행정부의 구성에 있어서 미국이나 일본처럼 정확하게 구분할 수 없는 특성으로 인하여 예산심의에 있어서의 국회 권한이나 책임의 형태도 조금 다르게 나타나고 있음 ○ 우리나라의 경우에는 대통령제를 채택하면서도 국무총리제도가 설치되어 있고 의원과 장관의 겸직이 허용되는 등 완전한 의미의 대통령제와는 약간의 거리가 있음. 정부가 제출하는 예산안에 대하여 국회는 삭감과 증액의 권한을 지니고 있으나, 실제적인 예산 심의의 결과가 정부안에 비하여 크게 변동되는 경우는 많지 않음. 매년 1% 내외의 예산변경이 심의과정에서 발생하고 있는데, (변동폭이 많은 것이 반드시 좋은 것은 아니지만) 수십년간 일정한 수준의 변동폭이 유지되고 있는 것은 우리나라의 예산심의가 매우 엄격한 수준에서 이루어지는 것은 아님을 보여주는 것임 2. 법적 측면 ○ 법적인 측면에서 볼 때, 미국만큼 의회에 의한 재정과 예산의 통제를 엄격하고 다양하게 구비한 경우도 드물 것임. 헌법은 물론이고 의회예산법 등 다양한 법률이 존재하며, 이는 미국 정치역사에서 의회가 지속적으로 대통령과 정부의 권한은 제약하고 통제하기 위하여 노력한 결과들임. 물론 재정민주주의적인 측면만이 아니라, 예산의 편성과 운영, 사후적 감사에 있어서의 효과성을 강화하기 위한 노력도 적지 않았음 ○ 반면 일본은 명치 이후의 정치적 특성으로 인하여 예산이 법률로서 성립되지 않고, 단순히 국가재정의 승인이라는 개념이 지속됨에 따라 법적인 제약과 규정은 미국만큼 많은 편은 아님. 헌법과 재정법이 중심에 있으며, 국회에 의한 재정민주주의와 지출통제의 권한을 보장하고 있으나, 실제적으로 예산의 심의는 형식적인 면이 강함 ○ 프랑스의 경우에는 예산이 재정법안이라는 법률안의 형태로 다루어지며, 비교적 법적인 엄격함의 수준은 높은 편임. 그러나 헌법 등이 보장하는 의회의 재정통제 권한에도 불구하고, 최근의 경향은 행정부의 업무수행의 효과성을 보장하는 쪽으로 무게추가 이동하고 있음. 의회에서의 예산심의가 지연되는 경우 행정부의 긴급절차권을 인정함으로써 행정업무의 차질이 없도록 배려하는 등의 현상을 볼 수 있는데, 이는 물론 과거의 역사적 경험에 비추어 과도한 의회우위의 폐해를 막기 위한 성격이 강함 3. 제도적 측면 ○ 비교분석 대상이 된 3개국의 경우 모두 양원제를 채택하고 있으며, 상하 양원모두 예산심의에 대하여 일정한 권한과 책임을 갖음. 그러나 일본과 프랑스의 경우에는 하원 우선의 원칙이 비교적 강한데 이는 상원과 하원의 구성방식이 다른 것에 기인하는 것으로 판단됨 ○ 미국의 경우 예결위의 권한과 책임수준이 모두 높고, 심의기간을 길게 설정하는 등 예산심의에서의 실질적인 통제를 위한 제도화 수준이 매우 높은 것으로 평가됨. 또한 CBO와 같은 전문적인 보조기구가 오랜 기간 활동해왔기 때문에 심의를 위한 전문성을 제도적으로 보장하고 있다고도 볼 수 있음 ○ 반면 일본의 경우에는 예산의 심의를 위한 절차와 기간 등이 많은 면에서 한국과 유사함(이는 한국이 일본의 제도를 참고한 측면이 강함). 심의의 내용과 절차 또한 대정부 질의와 답변이 주를 이루고 있다는 점에서도 유사함. 다만 최근 들어 예산의 심의에 있어서 정책평가의 결과를 직접 연계하기 위한 절차가 구성되었다는 측면과 경제재정자문회의라는 신설기구를 통하여 예산의 편성과정을 보다 합리화하는 변화가 있었다는 점은 주목할 만함 ○ 프랑스의 경우에는 상하 양원의 재정위원회가 예산 심의의 주체를 이루는데, 예산의 심의 자체에 대한 관심은 점차 낮아지고 있으며, 그 대신 예산운영의 효과성을 중요시하는 방향으로 변모하고 있음을 특징으로 지적할 수 있음. 그리고 예산의 편성과정에서 의회의 참여를 강화하는 쪽으로 제도적 변화가 이루어지고 있는 점도 의회에 의한 예산심의가 간소화되는 배경이 되기도 함 4. 행태적 측면 ○ 행태적인 측면에서 본다면 세 나라 가운데 당연히 미국 의회의 경우에 가장 개인적인 이해관계나 지역적 이해관계를 반영하고자 하는 움직임이 강함. 이는 미국 의회의 예산 심의가 매우 실질적인 효과를 지니고 활발한 움직임이 있기 때문이라는 측면이 큰 영향을 미침. 일본이나 프랑스의 경우에는 정치적인 혹은 다른 이유로 인하여 예산의 심의 과정이 미국만큼 활발하지 못하고, 개인적이거나 혹은 지역적인 이해관계를 주고받을 수 있는 여지가 많지 않기 때문임 ○ 다만 예산편성의 단계에서는 일본이나 프랑스 모두 예산심의 과정에서보다는 활발한 의견교환과 탐색작업이 이루어지는 것으로 보이는데, 결과적으로 본다면 합리성의 수준이 높다거나 하는 것이 아닌 정치제도적 특성과 이로 인한 예산 심의제도의 기대역할 수준에 차이가 있기 때문이라고 하는 것이 보다 정확한 분석이 될 것임 ○ 미국의 경우에는 다수당의 이해관계가 예산심의 절차 등에도 영향을 미치고, 또한 정파적/개인적 이해관계에 의한 변동 폭도 높은 편임. 일본의 경우에는 제도적으로 그러한 필요성이나 가능성이 낮으며, 다만 경제재정자문회의를 통한 편성 준비단계, 그리고 각 성청의 예산입안단계에서의 족의원과의 협력체계 등이 미국과 비슷한 영향의 모습을 보여준 것으로 파악됨. 그러나 이 또한, 민주당으로의 정권교체가 이루어진 현 시점에서 본다면 앞으로도 동일한 모습을 보일 것인지는 누구도 확신할 수 없음 ○ 프랑스의 경우에는 지역발전의 수준이 높고 새로운 지역개발 수요가 많지 않아 의원들의 개인적/지역적 이해관계의 반영이 많지 않고, 비합리적인 심의양태가 나타날 가능성이 높지 않은 것으로 평가됨. 동시에 이는 하원에 의하여 정부가 구성되는 이원집정부제의 정치적 성격 탓도 큰데, 거꾸로 동거정부가 형성되는 시기 등에는 정치적 이슈와 예산 이슈가 충돌할 가능성도 그만큼 높아지는 것이라고 할 수 있음 5. 종합 ○ 지금까지의 논의 결과를 종합하면 아래의 표와 같은 설명이 가능함 ○ 결국 각국이 민주주의의 한 원칙으로서 재정민주주의를 지향하면서도 다양한 예산심의의 양태를 나타내게 되는 것은 제각각 경험해 온 정치적/법적/제도적/행태적 환경이 모두 달랐기 때문이라고 할 수 있음. 따라서 이러한 비교분석을 토대로 획일적인 제언과 시사를 이끌어내는 것은 의미가 없으며, 우리나라의 문제점들을 확인하고 해당되는 문제점들을 가장 유사하게 반영하는 비교분석의 사례를 확인할 필요가 있음 Ⅲ. 정책대안 1. 정부예산에 대한 행정부와 입법부간의 역할 관계 ○ 행정부와 입법부간의 역할관계를 재정립하기 위한 방안은 다양하며, 이하에서 논의하는 다른 문제들과도 밀접히 연결되어 있음. 여기서는 양자간의 관계에 대한 논의임을 감안할 때, 다음의 두 가지 방안이 유력한 것이 될 수 있다고 봄 ○ 하나는 행정부의 예산편성과정에 국회가 참여할 수 있도록 하는 것이며, 다른 하나는 정부예산을 법률화하는 방안이라고 할 수 있음 ○ 미국의 경우에는 입법부 스스로가 예산을 편성하는 역할을 수행하고 있고, 일본과 프랑스의 경우에는 예산의 편성과정에서 입법부가 관여하는 폭이 커지고 있는 상황임 ○ 우리의 경우에는 예산의 편성과정에서 공식적 비공식적으로 입법부가 관여하는 경우가 많지 않고, 예산안 제출 이후 짧은 기간에 비전문적인 심의가 이루어지는 현황임을 감안한다면 예산안 편성과정에서의 입법부 참여강화는 상당한 설득력이 있음. 다만 그 방법에 관해서는 보다 상세한 설계연구가 필요한데, 일본의 경제재정자문회의와 같은 기구를 만들고 입법부의 대표들이 참여하도록 하는 것이 방법이 될 것임. 그러나 예산의 세부적인 편성내용에 일일이 관여할 수 있도록 하는 것이 아니라, 예산편성지침이나 일본의 개산 기준 등과 같이 거시적 관점에서 국가재정을 고려한 예산편성지침을 만들어 지도록 하고 장기적인 방향을 설정하는데 도움을 줄 수 있는 방안으로 정립되어야 할 필요가 있음 ○ 다음으로는, 예산 자체를 법률화하는 것인데, 예산이 법률이 된다는 그 자체가 입법부의 권한과 책임을 강화시키는 근거가 될 수 있음. 그러나 예산이 법률이 될 경우 지금까지와는 다르게 다른 지출법안들이나 세입법안들과의 관계가 재설정되어야 할 필요가 있고, 대통령의 거부권 등과 어우러져 현재보다 더 비효율적인 예산안 처리가 이루어질 가능성도 존재함. 그리고 예산이 법률이 아니기 때문에 모든 문제가 발생하고 법률이 됨으로써 모든 문제가 해결되는 것은 아니므로 이에 대해서는 보다 신중한 접근이 필요함. 배득종(2007)은 국민이 더 신뢰하는 기관이 정부예산을 주도해야 한다는 관점을 제시하기도 하는데, 이러한 관점에서 본다면 입법부에 대한 신뢰수준이 지금보다 더 높아지도록 하는 노력도 함께 있어야만 함 2. 예산결산특별위원회의 상임위원회화 문제 ○ 우리나라의 경우 국회에서 예결위원회를 상임위화 하고자 한다면 미국과 같은 견제와 균형의 장치를 심각하게 고려해야 하며, 다음과 같이 선결해야 할 조건들이 있음 - 첫째, 상임위화 된 예결위는 부처의 사업예산 심의는 하지 않고, 각 상임위에 지출상한선을 부여하는 거시예산 기능만 가져야 함 - 둘째, 상임위에 지출상한선을 부여하기 위해서는 행정부가 도입한 Top-Down 예산제도에 걸맞게 국회에서도 Top-Down 예산심의제를 도입하여야 함 - 셋째, “위원회간 균형 유지”를 위하여, 예결위는 1953년에 도입하였던 것처럼 각 상임위원회에 균분된 겸임위원으로 구성해야 함 - 넷째, 현재 기획재정부 소관 사항을 담당하고 있는 “기획재정위원회”와 “예결위원회(가칭)”의 기능 중복 문제를 해결하여야 함 ○ 여기서 한 가지 더 짚고 넘어가야 할 것은 예결위와 상임위와의 역할 관계임. 예결위가 상임위이든 특별위원회이든 다른 일반 상임위원회와의 관계설정은 중요한 문제가 됨. 특정한 영역의 업무를 잘 알고 있는 위원회가 해당 분야의 예산심의를 하는 것이 보다 효과적인 심의를 가능하게 할 것이기 때문임 ○ 현재 우리나라의 예산 심의에서도 예결위의 종합심사에 앞서, 각 상임위에서 정부예산에 대한 예비심사를 하고 있음. 그리고 국회법에 의하면 상임위의 심사의견을 예결위에서 존중하도록 규정하고 있음. 상임위에 의한 사업영역별 심사의 기능(미시적)과 예결위에 의한 종합적이고 거시적인 심사기능을 조화시키고자 하는 것임 ○ 그러나 실제로는 상임위의 심사는 대부분 각 위원회의 담당 영역을 존중하므로 증액 일변도의 심의가 이루어지는 경우가 많고, 전체적인 상한과 조화를 염두에 두는 경우는 많지 않음. 따라서 상임위의 심사 자체가 유명무실한 경우가 대부분임. 즉 예산안의 심의에 있어서 보다 전문적이고 심도있는 영역별 심의가 이루어지지 않고 있는 이유가 된다는 것임 ○ 이에 대해 대다수의 비판자들이 추천하는 해결방안은 예결위와 상임위 간의 명확한 역할분담임. 즉, 예결위는 거시적인 차원에서 예산을 심의하고, 상임위는 미시적인 차원에서 심의를 하도록 하자는 것임. 좀 더 구체적으로는, 예결위는 입법과목까지 예산을 심의하고, 행정과목에 대한 심의는 상임위에 전담시키자는 것임. 그러나 이렇게 하는 경우에도 양자간의 심의 범위의 명확한 구분이 언제나 용이한 것은 아니며, 또한 예산의 증감에 대한 전체적 균형이 맞지 않게 될 가능성은 언제나 존재함 ○ 이 주장을 약간 바꾸어 본다면 이는 곧 국회의 예산심의제도를 Top-Down 방식으로 재편하자는 것과 유사한 맥락이 될 수 있음. 이는 예결위의 상임위전환이 이루어지지 않아도 도입될 수 있는 사항임. 또한 실제로 스웨덴 등에서 활용중인 사전예산제도의 도입 등도 고려할 필요가 있음 ○ 따라서 우선적으로는 국회 내에 다양한 연구모임들 중의 하나로 예산심의제도 개선포럼 등과 같은 연구모임을 설치하여 국회가 행정부와 무관하게 스스로 개선할 수 있는 제도적 방안들을 연구할 필요가 있음. 그리고 가장 우선적으로 다룰 수 있는 대안의 하나는 상임위와 예결위의 역할분담을 논의하는 것이 되어야 할 것임. 이는 행정부와의 특별한 연계나 제약없이 시행할 수 있는 것이며, 동시에 가장 효과적인 예산심의제도의 개선방안이 될 수 있을 것이기 때문임 3. 예산심의 일정의 현실화 문제 ○ 일본과 프랑스가 예산의 심의에 대하여 미국이나 우리나라처럼 엄격하고 철저한 심사를 지향하는 것이 아니므로 기간이 같다는 것만으로 충분하다고 말할 수는 없다는 것임. 이 문제를 해결하는 방안으로서 지금까지의 학술적 연구에서 제시된 방안은 비교적 다양하며, 이 가운데는 물리적인 심의기간 연장으로부터, 국정감사와의 연계 등을 통한 해결방안까지 그 내용도 다양함 - 예산안의 국회제출시한을 정기국회 개회일 이전으로 조정 - 예결위와 상임위의 심사절차가 중복을 해결하는 예결산 심의 일정을 개편 - 예결위와 상임위의 역할 분담을 통해 실질적인 심의 기간을 증가 - 국정감사일을 전반기로 옮김으로써, 가을 국회 때는 의원들이 예산심의에 집중 - 국가재정정보시스템의 구축으로 조기결산이 가능해졌으므로, 결산심사를 전반기로 조정 - 국가재정운용계획을 6월말까지 국회에 제출토록 하고, 이를 바탕으로 국회에서 개별사업에 대한 예산안을 심사 ○ 예산심의를 위한 물리적 기간이 짧은 것인 예산심의가 부실해지는 유일한 이유가 될 수는 없음. 일본이나 프랑스의 경우 우리와 비슷한 기간을 소요하고 있기도 하고, 문제는 실질적으로 주어진 기간을 예산의 심의에 제대로 활용할 수 있도록 하는 것임. 이는 상당부분 국회 스스로의 노력이 필요한 부분이지만, 행정부와의 협력과 협의에 따라 예산안 편성-제출의 시기를 앞당기는 등의 개선방안도 살펴볼 필요가 있음. 그러나 행정부에서의 예산편성을 위한 노력을 무작정 앞당기거나 단축하는 것도 쉬운 선택은 아니며, 충분한 심의기간과 충분한 편성기간 사이에서의 trade-off 관계에 대해서도 생각해볼 필요가 있음 ○ 따라서 위에 제시한 대안들 가운데 법률과 헌법의 개정을 필요로 하는 사안들은 후순위로 미루되, 우선 국정감사의 시기와 방법을 조정함으로써 상대적으로 예산심의를 위한 자원(시간과 인력 등)의 활용 가능성을 극대화하는 것이 필요함 ○ 현재의 국감은 정기국회에 맞물려 시행되며, 회기의 상당부분을 소요하게 되고 또한 대부분 정쟁과 정치적 이해관계로 인해 생산적인 국감이 이루어지지 않는 경향이 있음. 국감시기를 이동하게 되더라도 국감의 효과성에 특별한 영향이 미치지는 않으리라고 본다면 가을에 집중된 국회의 활동을 연간에 나눔으로써, 예산심의의 효과성을 제고할 수 있는 방안이 될 수 있을 것임 4. 결산기능의 강화 ○ 우리나라는 지금까지 결산에 대한 심사기능을 크게 중요하게 다루어진 적이 없음. 대부분의 결산은 형식적으로만 진행되어온 측면이 있는데 여기에는 몇 가지 이유가 있음. 하나는 예산의 심의 이후에 돈이 어떻게 쓰였는가에 별반 관심을 기울여오지 않은 문화적인 측면이고, 다른 하나는 결산정보라는 것이 대부분 돈이 남았는지 아닌지에 그칠 뿐, 돈을 쓰고 사업을 집행한 효과를 제대로 알 수 있는 정보가 형성되지 않거나 전달되지 않았기 때문임 ○ 일본과 프랑스의 경우에는 어차피 예산의 심의에 큰 관심을 기울이기 어려운 정치적 상황 등과 맞물려서 정책과 사업의 집행실적과 평가결과에 의회가 관심을 기울이는 방향으로 변화가 이루어지고 있음 ○ 일본의 경우에는 PDCA사이클을 대상으로 하여 평가결과를 예산에 연계시키고자 하고 있으며, 프랑스 의회 또한 사업평가의 결과에 보다 많은 관심을 기울이고 있음. 또한 일본의 경우에는 회계검사원이라는 공식 기구를 통하여 결산을 위한 과학적이고 체계적인 정보를 생산 활용하고 있기도 함 ○ 우리의 경우 결산을 강화하는 것은 그 자체로 예산의 심의 기능을 강화하는 것은 아니지만, 전체 예산주기 가운데 사후적인 통제와 평가를 강화함으로써 국회에 의한 행정부 견제와 민주적 통제를 강화하여 주는 기능을 수행하게 되는 것임. 결국 예산심의를 강화하는 것과 동일한 효과를 누리게 된다는 것임. 결산심사를 위한 시기를 조정하고 동시에 결산심사의 결과를 예산심의에 의무적으로 연계하는 방안을 강구하는 것인데, 이를 위해서는 상당한 수준의 연구가 필요함 ○ 우선 현재와 같은 예산집행의 비율, 이월, 비목적합성 등을 따지는 결산이 아닌 정책의 근본 목적이 달성되었는지를 점검할 수 있는 결산이 되어야 함. 현재 국회에서도 이를 위한 노력이 진행되고는 있으나 제도적으로 이를 보장하기 어렵고, 전문적인 도움을 받아야 할 필요성이 있음. 따라서 행정부의 정책평가 등의 결과를 제한적으로나마 활용하거나, 국회예산정책처가 정책과 프로그램에 대한 결산심사에 기여하도록 하는 등의 방안을 강구해볼 필요가 있음 5. 예결위 운영의 공개화 여부 ○ 우리나라의 경우에도 현재의 예산심의제도가 유지되는 상황에서 계수조정소위원회 등을 완전히 개방하는 것은 쉽지 않을 것으로 판단됨. ○ 예산을 조정한다는 것은 이해관계를 조정하는 것이며, 이는 정치적으로 비공개로 진행되는 것이 보다 원활한 조정을 가능케 할 가능성이 있음. ○ 그러나 언제까지나 모든 것을 비공개로 진행할 수는 없을 것인데, 앞으로 예산편성 과정에서의 의회 참여 강화 및 상임위 역할강화, 2단계 예산제도 등이 도입 또는 정착되어 감에 따라 자연스럽게 해소될 수 있는 문제일 것임 6. 의원들의 예산심의 행태 ○ 예산심의의 행태적인 문제를 해소하는 하나의 방법으로서 예결위원을 전국구 의원으로만 구성하는 것도 지역이기주의를 어느 정도 완화시킬 수 있는 방법으로 제시되기도 하는데, 이 또한 완벽한 방안이 되기도 어려우며, 예결위가 중요한 역할을 하게 되면 될수록 그 가능성은 더욱 낮다고 보아야 함 ○ 더욱 심각한 문제는 예산안을 심의함에 있어서 국가적인 재정균형의 문제나 장기적 발전방향에 대한 고려가 거의 이루어지지 않고, 개별적이고 미시적인 사업에 천착하는 우리나라의 예산심의 행태라고 보아야 할 것임. 이러한 상황에서 관계된 모든 의원 개개인들은 지역구를 의식할 수 있고 또 해야만 하는 상황이 자연스럽게 만들어지게 됨 ○ 반면에 만약 예산편성의 전체상이 적절한가를 파악하고 국가적인 정책사업운영의 방향에 대한 논의로 예산심의의 초점이 변경된다면 이러한 개인적이고 지역적인 이해관계는 크게 문제가 되지 않을 것임 ○ 그러나 이 문제는 제도적으로 해소할 수 있는 것이라고는 보기 어려우며, 문화적 접근이 더 유용할 수 있음. 일각에서는 (중대선거구제 등 선거제도를 포함한) 정치제도의 개편이 우선적으로 이루어지면서 지역구에 대한 관심이 현재의 수준보다 완화되는 계기가 만들어질 수 있다면 문제해소의 기회가 될 수도 있다는 주장이 있음. 그러나 역으로 중대선거구제와 같은 변화는 지역내에서 여러 명의 현직 국회의원이 경쟁함으로써 오히려 지역문제의 해결과 예산의 확보 등을 위한 더 심각한 수준의 경쟁을 불러올 가능성도 존재함 ○ 따라서 이 문제를 완화하기 위해서는 제도적인 설계에 의존하기보다는 문화적이고 소프트웨어적인 접근이 이루어질 수밖에 없는데, 이 또한 추가적인 연구의 대상이 되어야 할 것으로 보임 7. 예산심의의 전문성 문제 ○ 그렇다면 의원들의 전문성을 강화하기 위한 방안은 무엇이 있는가? 우선 위에서 살펴본 예결위의 상임위화가 첫 번째 대안이 될 수 있음. 그러나 이는 그 자체로 또 다른 문제를 야기할 수 있음도 주의하여야만 함. 상임위화는 전문성을 강화시키면서 동시에 지배적 위원회로서의 예결위를 만들어냄으로써 효과적인 국회운영의 어려움을 만들 수 있기 때문임 ○ 다음으로 생각할 수 있는 것은 예산 심의과정에서만이 아닌 편성과정에의 참여 등을 통하여 예산에 대한 이해를 높이고, 보다 깊이 있는 관찰과 토론이 가능하도록 하는 방안임. 그리고 국회의원에 대한 지원조직을 대폭 보강하여 전문성을 향상시켜야 한다는 견해도 존재하는데, 구체적으로는 예산심의를 지원할 수 있는 전문조직으로서의 예결위 기구를 확대 강화하는 방법임. 현재의 국회 예산정책처가 수행하는 지원기능을 보다 일관되게 접수하고 협력할 수 있도록 국회예결위의 지원인력과 기능을 강화할 필요성이 있음 ○ 아직까지 국회 예산정책처의 수립 이후의 효과성을 면밀히 검토해보고, 향후 어떠한 노력이 어떤 방향에서 기울여져야 하는 가를 밝힌 연구는 거의 없음. 또한 국회의원들의 활용도나 만족수준 등에 대한 연구도 거의 이루어진 적이 없음. 예산정책처는 그 자체로서 국회의 위상과 전문성을 강화할 수 있는 것이지만, 동시에 가장 생산적인 측면에서 국회의 기능수행을 도와줄 수 있어야 함 ○ 국회의 예산심의과정에서 예산정책처가 아직까지 뚜렷한 기여를 하지 못하고 있다는 지적을 해소할 수 있는 방안을 지속적으로 모색해보아야 할 것임. 적어도 국감이나 예산심의과정을 체계화하고 시스템으로서 운영될 수 있도록 하여야 하며, 효과적인 심의를 위한 정보를 생성하고 요구할 수 있는 방안을 모색해야 함 8. 정보활용의 고도화 문제 ○ 이를 해결할 수 있는 하나의 방안은 예산의 적절성을 따질 수 있는 정보의 종류와 양에 대하여 사전적으로 미리 설정하여 두고, 이를 DB화하는 방안임 ○ 이 방안은 초기 투자비용이 많이 들고, 시행하기에 쉽지는 않지만, 시간이 지남에 따라 과거 자료의 축적과 검색이 용이해지므로 예산심의의 효과성과 효율성을 동시에 제고할 수 있도록 하여 줄 것임
 
 
영문초록
I. Research Background and Objective □Background of the Research ○Compiling and deliberating government spending plans are among the most essential and critical functions and powers of the legislature in a democratic system. ○Legislative oversight during the course of budgeting is growing in importance. - In most countries, the parliament reviews and approves taxing and spending and ensures that the national budget is adequately implemented. - Lawmakers today also take into consideration how the level of taxation, spending patterns, and the effectiveness of investment and interest rate policies, national priorities, and choices interact with global economic conditions and financial trends. ○However, the Korean National Assembly has been the butt of criticism for its lack of appropriate supervision over the government and for the inefficiency and ineffectiveness it displays during the review process. - Every year, partisanship overwhelms genuine deliberation, and the process degenerates into a means for political gain. - Alternative ways for running the National Assembly have constantly been put on the table. ○Unfortunately, the proposals have been mere replications of cases overseas or proposed simply trying out a series of unfounded methods. - The approaches have been inappropriate for certain circumstances or risked bringing about an adverse outcome. □Objective of the Research ○The main objective of the study is to analyze related institutions of advanced nations with different backgrounds in a political, economic, administrative, and legal historic framework in order to identify an adequate institutional alternative for Korea. - Seeking measures to enhance the efficiency and effectiveness of budget deliberations - Drawing implications from comparing the institutions of each type of political system -Creating a foundation for the National Assembly and the administration to set up cooperative governance II. Main Research Questions and Analysis Results □Key Research Issue ○Nations that commonly aspire to fiscal democracy display diverse forms of budget deliberations due to differences in political, legal, institutional, and practical environments. - Blanket proposals and implications based on these comparisons hold little significance. - We need to identify issues in our system and study cases that reflect similar conditions. □Analysis Results III. Policy Recommendations □Dynamics between the administration and legislature on public finances ○There are myriad ways to redefine the roles of the administration and the legislature, a fact that is closely interlinked with the issues of this study. ○Taking into consideration the bilateral relationship, two approaches are worth noting: - First, have the National Assembly take part in the compiling process undertaken by the administration. - Second, make the national budget binding as law. □The status of the Special Committee on Budget and Accounts ○In order to turn the Special Committee on Budget and Accounts into a standing body at the National Assembly, a means for checks and balances must be considered, as in the US, and the following conditions provided: - First, the Standing Committees must limit their roles to macroaffairs of capping spending without deliberating the project budget of each ministry. - Second, putting a ceiling on spending would require the National Assembly to adopt a top- down deliberation process as does the administration. - Third, the Ad hoc Committee must be composed of members that assume double roles in each Standing Committee, as was the case in 1953, in order to “maintain balance between the Committees.” - Fourth, overlapping work between the “Committee on Finance and Planning” that deals with matters relating to the Ministry of Finance and Planning and the “Committee on Budget and Accounts (tentative)” must be addressed. □The schedule for budget deliberations ○As the Japanese and French legislatures do not aim to review the budget as rigorously as in the United States and Korea, granting the same length of time would be insufficient. ○Quite a variety of measures have been put forward in the academic field to resolve this matter, from physically extending the deliberation period to linking it with parliamentary inspections of state administration. □Substantiate account settlements ○There are several reasons why the work has been largely regarded as a formality. - First, people often lose interest in how the money is actually spent once the budget is finalized. - Another factor pertains to the fact that the information generated from accounts merely reveals whether any money is left over, rather than displaying how effectively the budget has been spent. □Releasing the operations of the Committees ○Making public the operations of the Subcommittee on Adjustment of Figures under the current system in Korea seems to be a remote prospect. - Adjusting items on the budget involves coordinating myriad interests, which suggests that keeping matters behind the political curtains may facilitate the process. ○The seclusive practices may not be sustained for long and will eventually become more open as the legislature`s role expands in the compiling process, and as a two- tiered system is introduced. □Deliberating practices by lawmakers ○One way to resolve behavioral issues in budget deliberations is to constitute the Ad hoc Committee on Budget and Accounts with lawmakers from national districts in order to alleviate regional self-centeredness. - This proposal is flawed in several ways, however, and will become impracticable once the Committee on Budget and Accounts assumes a larger role. ○A cultural approach may be more appropriate for such matters. - However, such changes may ignite fierce competition to address local issues and to secure a government budget as several lawmakers from the same district would be competing. ○For these reasons, we believe targeting software is more desirable than relying on institutional design. □Professionalism in deliberations ○How can assemblymen sharpen their edge in this field? One option would be to turn the ad hoc committee into a standing body, though this alternative must be wielded carefully with due consideration for potential side effects. - A permanent committee`s dominance may dampen the effective operation of the National Assembly. ○Another option is to expand their scope to cover compiling the budget, which would deepen one`s understanding of the issues at hand and enable more insightful observations and discussions. - Other views include bolstering the staff of each lawmaker so as to boost their professionalism. ○This is aligned with plans to expand organizations related to the Committee on Budget and Accounts so that they may specialize in budget deliberations. - In addition, the human resources and their functions at the National Assembly Budget Office must be reinforced for increased coordination. □Sophisticated use of information ○One way forward is to preset the context and quantity of the information necessary to determine an appropriate budget bill and turning it into a database. - This approach requires massive front- load investment and would be difficult to implement, but the accumulating information will facilitate search efforts over time and will ultimately boost both the effectiveness and efficiency of deliberations.
 
 
예산심의, 예산과정, 입법부예산, legislative budgeting, budget reform, new institutionalism
 
 
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