우리나라 재정성과 향상에 관한 연구 : 복지와 IT분야를 중심으로
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국문초록
Ⅰ. 연구의 배경 및 목적 정부는 예산회계제도 및 재정운영방식에 대한 지속적인 개선을 시행하여 2005년에는 재정사업자율평가제도, 2006년에는 재정사업심층평가제도, 2007년부터는 프로그램별 예산제도를 시행하고 있다. 또한 국가회계ㆍ결산의 경우 2008년부터 발생주의 회계원칙을 예산원칙의 기본전제로 운영하고 있다. 이러한 일련의 재정개혁에서 예산운영 및 집행의 주요 논점은 주로 예산의 투입결과로 나타나는 실질적인 성과를 중심으로 예산을 편성ㆍ운영함으로서 궁극적으로 예산의 절감 및 효율성을 증대하는데 있다고 할 수 있다. 특히 최근 일어난 세계 경제위기와 더불어 정부의 재정정책 및 운영에 대한 관심이 늘어나고 있다. 그러나 상대적으로 재정성과제도에 대한 전반적인 분석이나 도입 필요성에 대한 연구는 많으나, 실제로 각 부처나 정부업무에서 재정성과제도가 재정운영 및 집행과 같이 잘 연계되고 있는지에 대한 연구는 많지 않은 현실이다. 예산투입 대비 산출이 가시적으로 쉽게 파악되지 않는 프로그램이나 정책에 대하여는 과정정보의 부재로 인하여 어떠한 기준에서 예산이 실제로 배정되며, 예산대비 성과의 명확한 측정이 어려운 경우 등 실제 재정성과체계 및 관리가 어떻게 부처에서 운영되고 있는 지에 대한 연구의 필요성이 증대되고 있는 현실에 비하여 재정운영에 대한 각 정책별 특성이나 문제점에 대한 분석은 적은 편이라고 할 수 있다. 성과관리(Performance Management)는 투입에 근거한 통제장치의 비중이 과도하여 절차나 규율에 얽매이는 전통적 통제방식에서 탈피하여 산출과 결과 중심으로 조직, 조직문화, 사업 등을 관리하는 것을 의미한다. 따라서 재정은 국가활동 중에서 가장 핵심적인 메커니즘으로서 재정지표는 그 나라의 발전정도나 총체적 국민복지수준을 가늠해 주는 전형적 지표의 하나이다. 재정활동은 국가를 둘러싼 여타 여건변화에 발맞추어 변화하면서 시대적 상황 및 변화에 부응하는 노력이 중시되므로 정부재정활동의 정당성을 확보하는 것은 정부신뢰의 지름길이라고 할 수 있다. 특히, 재정성과관리는 1980년대 이후 OECD 선진국들에서 시작된 정부개혁의 일환으로 시장기능적 유인구조 형성을 목적으로 한 신공공관리론에 입각하여 재정개혁을 기반한 공공부문 관리방식의 개선을 목적으로 한 것이 성과주의 예산제도로 나타났다고 할 수 있다. 이러한 의미에서 OECD의 회원국인 선진국에서 널리 사용된 재정사업평가는 예산편성, 예산의 집행, 사후평가의 주기로 이루어지며 성과평가의 결과가 예산에 반영하는 것이 중요하다. 2009년 6월 현재 국가재정법 및 동법 시행령의 개정에 따라 재정성과관리에 대한 법적인 근거가 마련되었으며, 성과중심의 재정운용과 재정정보의 공표를 국가재정법에서 규정하고 있다. 또한 재정사업의 성과평가와 재정정보의 공표를 국가재정법시행령에서 규정하고 있다. 이러한 재정성과제도와 더불어 정부업무평가제도의 본격적인 운영이후에 상대적으로 각 기관별로 성과관리의 측면에서 예전보다는 정교해진 정책평가 및 성과관리의 제도 내에서 결과평가를 중심으로 한 성과관리의 한계점과 고려점에 대한 논의들이 최근 활발하게 일어나고 있다. 그러나 재정성과관리가 성과관리의 측면이나 평가체계의 측면에서 과연 어떻게 연계되도록 설계하는것이 바람직한지에 대한 본격적인 논의는 상대적으로 연구가 많지 않은 편이다. 이러한 문제점을 중심으로 본 연구는 경제적 효율성 및 효과성을 중심으로 평가되어 온 재정성과의 한계점에 대하여 실제 정부업무 중 예산집행 과정에 대한 고려 및 효율성/효과성 측정이 어려운 정책의 재정성과관리에 대한 개선안을 마련하기 위해 분야별로 분석을 시도하고자 한다. 즉 경제성 중심의 재정운영 및 평가에 대하여 실제 부처 재정운영과정의 다각적이며 동태적인 측면에 대한 고려하되, 이와 차이가 존재하는 대표적인 정책분야로서 사회복지정책과 IT 정책을 중심으로 현재 평가시스템의 문제점과 각 분야의 특성 및 정책내용에 대한 분석을 중심으로 재정운영 및 평가시스템의 개선을 위한 대안을 제시할 것이다. 이러한 연구목적에서 본 연구는 재정성과에 대한 현황 및 기존연구에서의 논의들을 중심으로, 본 연구에서는 재정집행상의 효과성 및 효율성을 제고하기 위한 공공부문 재정집행운영상의 방향성을 정립하고자 한다. 특히 각 부처가 실시하고 있는 재정성과관리를 통한 재정집행의 효율성의 정도가 단순히 예산 집행액의 효율성, 자원배분상의 소극적 효율성(절약), 조직의 성과평가가 아닌 실제로 집행상에서 해당 재정집행과 재정성과목적과 차이여부와 달성여부를 분석할 것이다. 세부적으로 재정 성과평가 및 실제 재정운영상의 사이에 차이, 이에 대한 상황 및 이유를 다각화된 시각을 통해 살펴보고 향후 재정집행과 재정평가가 일관성이 높은 방향으로 집행과정이 운영될 수 있도록 하는데 대안을 모색하고자 한다. 특히 이러한 분석에서 본 연구는 재정운영상의 효과성 및 효율성이 재정성과평가에서의 효율성과의 연동여부 및 연계여부를 파악하고자 하는 데 목적이 있다. □ 연구의 배경 ○ 따라서 본 연구에서는 성과주의 예산제도 도입이후 현재까지 수행된 우리나라의 제도 운영에 대한 논의 및 재정효율성의 변화를 검토하고, 이를 통해 실제 발생된 재정성과제고의 노력에 대한 전반적으로 평가한다. 이를 위하여 재정성과제고의 연구범위를 2004년대 이후로 한정하여 논의하며, 재정성과목표의 달성과 실패라는 평가를 통해 드러난 문제점을 파악하고 이를 개선하고자 하는 진단적 의의를 지닌다. - 성과주의 예산제도 도입이후 아직까지 본격적인 의미에서 전면적인 개혁 및 조정의 필요성을 제기되지는 않았지만, 재정성과는 조직성과관리라는 범주내에서 논의함으로써 재정성과제고를 위해 이용된 다양한 접근법을 조직성과관리라는 구체적인 목표와 과제에 따라 변모되는 방향에서 논의한다. 따라서 평면적이지만 각 프로그램별로 추진된 재정성과제고의 양태를 훑어보고, 향후 재정성과제고의 바람직한 방향을 모색할 필요가 제기된다. - 이러한 연구목적 내에서 본 연구는 다음과 같은 연구방법에 따라 수행되었다. 첫째, 재정집행 및 성과관리에 대한 문헌연구 및 유사관련 개념과의 비교하였다. 둘째, 해외 주요국 재정집행 효율성 및 재정성과 제고에 관한 사례분석을 시도하였다. 이러한 비교분석을 통하여 실제로 재정운영상의 재정성과관리에 대한 우수사례의 연구를 통해 바람직한 재정관리시스템의 운영을 논의하고자 한다. 또한 우리나라의 재정운영과 비교하여 차이점 도출하고자 한다. 셋째, 정부 및 정책관련자(예산편성자 및 집행자) 및 재정전문가와의 면접조사 및 설문조사를 실시할 것이다. 면접조사 및 설문조사를 실시하여 문헌자료를 통해 확인할 수 없는 재정성과관리의 집행과정상 공과와 괴리를 재정운영과정에서의 문제점 및 영향요인을 파악하고, 실제적인 성과제고를 위한 집행상의 개선방안을 찾아내고자 한다. □ 연구의 목적 ○ 이상과 같은 동일한 기준을 적용하여 성과관리 체계를 개선하는 노력에도 불구하고, 재정 또는 사업집행상 성과관리를 위한 정부분야의 업무간 본질적인 차이점을 고려하지 못하는 한계를 지니고 있다. 즉 토목이나 건축 그리고 Social Overhead Capital(SOC) 사업의 경우 진도관리 등의 물리적 기간이나 시간 총량의 개념이 중요한 반면, 복지나 IT 등과 같은 분야는 연성의 개념 즉, 활용도, 수혜자 층 등에 대한 예산에 따른 관리의 일상적이고 조정적인 업무가 중심이 됨을 알 수 있다. 그러므로 일관적인 틀에서 성과관리를 위한 기준이나 평가를 하지 않고 성과관리의 틀에서 재정집행상의 효과성, 능률성, 등을 제고하기 위해서는 분야별로 차별화된 전략을 세워서 이를 달성하려는 노력을 겸비할 필요가 있겠다. - 앞선 집행과정의 분석 중 정책집행연구에 대한 통합적 분석을 시도하면서 정책변수, 집행변수, 환경변수로 구분한 틀을(Alexander, 1985) 변용하여, 정책내용 변수, 정책집행조직 변수, 외부적 맥락 변수, 정책유형 변수의 4가지로 나뉘어 고찰하고, 이중에서 외부적 맥락 변수와 정책유형 변수는 정부의 재정성과제고를 위한 외생변수로써 자체적으로 통제 불가능하므로 이를 제외한 정책내용 변수와 정책집행조직 변수를 중심으로 재정집행의 성과제고를 고찰하는 것이 바람직할 것이다. 또한 복지분야와 IT 분야의 근본적인 특성에 비추어 동일한 기준을 가지고 비교하는 것은 불가능하다. 그러므로 정책내용 변수와 정책집행조직 변수의 일부분을 가지고 차별적으로 성과관리를 통한 재정집행의 효율성 및 효과성을 고양하는 것이 바람직할 것이다. 따라서 다음과 같은 연구 분석과정과 연구분석틀 제시하고자 한다. 연구분석과정과 틀에 따른 연구방향은 다음과 같다. 분야별로 차별화된 재정집행상의 성과관리를 고찰할 것이다. 이 때 정부업무의 모든 분야를 다루기에는 시간적으로 연구인력상 한계가 있으므로 IT분야와 복지분야를 중심으로 이를 체계적으로 분석하고자 한다. Ⅱ. 주요 연구문제와 분석 결과 □ 연구분석의 범위로는 복지정책과 IT 정책에서 실시하는 재정집행상의 효과성 및 효율성을 제고하기 위한 재정운용 계획수립, 재정사업현황수행, 집행실적, 재정성과, 성과평가, 성과환류의 과정과 재정성과의 연계성을 중심적으로 분석한다. 이러한 분석을 위하여 재정집행 및 성과관리에 대한 문헌연구 및 장단점 논의, 해외 주요국 재정집행 효율성 및 재정성과 제고에 관한 사례분석, 우리나라의 복지 및 IT 분야의 성과관리체계에 대한 분석, 그리고 마지막으로 정부부처 내의 재정 및 IT 관련자 및 전문가에 대한 면접조사 및 설문조사를 실시한다. ○ 사회복지정책 성과관리의 경우, 본문에서 사회복지정책의 성과관리에 대해 다각적으로 분석한다. 특히 재정성과관리의 의의, 문제점, 재정평가의 문제점 등 성과관리의 전반적인 논의를 하였으며, 이에 덧붙여 복지분야의 재정성과관리가 산출지향적 정부업무분야의 성과관리와 달라야 하는 이유를 제시하고자 한다. 또한 복지성과관리의 특이성을 논의하면서 사회복지 성과관리에 대한 제반 시각들, 복지재정사업 성과관리의 정책적 맥락, 사회복지재정의 현황과 성과관리의 쟁점을 훑어보았다. 동시에 설문을 통해 복지정책의 재정성과관리시의 현황과 개선방안을 도출하였다. 설문응답의 결과분석을 통하여 앞선 복지정책 분야의 성과관리는 수요자 중심의 관리가 필요하며 다양한 복지의 특성인 수혜자와 중앙과지방간의 연계 등이 중요한 문제임을 확인하였음. 따라서 보편적인 성과관리의 틀과 기준과 복지정책의 정책운영상의 차이가 나타났다. - 중앙정부와 지방자치단체를 대상으로 복지부분의 재정성과관리에 대하여 분석한 결과, 중앙정부의 경우 기관이 조직의 근무분위기를 해친다는 점을 제외하고는 특별히 가진 문제점은 없는 것으로 나타났으며, 광역자치단체도 동시에 `동료간 경쟁심화로 인한 업무애로`라는 문제점을 제외하고는 적절히 성과관리를 수행하고 있는 것으로 나타났다. 또한 계획이나 성과정보, 다른 정부기관과의 연계성에서 좋은 점수를 나타내어 활발하게 성과관리체계를 개선시켜왔음을 알 수 있다. 그러나 기초자치단체의 경우에는 계획 평가관리 및 개선이라는 보든 단계에서 다른 두 그룹의 정부보다 열악한 것으로 나타남에 따라 이러한 부분에 대한 고려가 필요한 것으로 분석되었다. 복지세부분야별로 비교해분 결과분석에 의하면 분야별 영역에서 문제점 및 각각의 성과관리체계가 다른 것으로 나타났다. 예를 들어 노인분야의 경우, 중장기 계획과 목표연계성은 낮으나, 최근 성과관리체계의 구추 및 개선을 위한 노력에 많이 행해짐을 알 수 있다. 가족 및 여성 복지의 경우, 비교 대상이 되는 국내외 유사 사업의 성과(실적)정보의 부족 현상을 제외하고는 전반적으로 성과평가와 평가결과의 활용을 잘하고 있는 것으로 나타났다. ○ IT분야의 성과관리의 경우, 가치성보다는 조직관리적인 측면이 보다 강조되고 집중되므로 이에 따른 차별적 성과관리가 뒤따라야 재정집행의 성과제고가 나타날 것으로 분석되었다. 구체적으로 재정집행과정과 운영에서 정보화 수명주기인 전략기획, 정보체계획득, 조직성과 및 조직의 문화적ㆍ구조적 맥락, 관리과정의 사용자 특성과 시차요인을 고려한 성과관리가 수행되어야 한다. 동시에 국가정보화 전략기획의 시스템 변화로부터 현 정보화 성과평가체계를 분석한 결과, 역사적인 시각에서 `온나라시스템`을 중심으로 조직의 성과관리 차원에서 과제관리, 문서관리, 일정관리 지시사항관리, 회의관리, 유관시스템 연계의 순으로 관리되는 측면을 부각할 때 성과개선효과가 기대된다. IT 분야의 성과관리의 경우, 각 온나라시스템이 각 기관의 시스템과 유기적으로 연계된 상황에서 업무기능에서 집행기능보다는 계획 수립 등의 의사결정 기능 위주로 이용되고 있었음에도 기획위주의 시스템으로 전환할 때 조직성과관리가 제고되고 동시에 성고관리가 고양될 것으로 나타났다. 이를 위해 동시에 조직문화가 성과관리 개선을 지향하는 것으로 바뀜과 동시에 예산효율성을 고양하는 방향으로 나아가야 할 필요가 있으며, IT 분야의 온나라시스템을 통한 성과관리 고양을 위한 전략으로 의사결정 지원을 위한 분석도구에 대한 확충이 요청된다. Ⅲ. 정책대안 □ 본 연구의 정책대안은 성과관리의 재정성과 간의 연계성 및 효과성 증진을 위하여 복지정책과 IT 정책 분야로 각각 나누어 제시한다. ○ 사회복지정책에서 성과제고를 위한 정책적 시사점으로 - 첫째, 사회복지서비스의 성과관리체계 재정립이 필요함. 즉 성과관리체계의 일반적인 접근방식들을 사회복지서비스 분야에 표준적으로 적용하는 것은 의도하지 않은 부작용을 창출할 가능성이 많음에 따라 정부는 성과관리시 복지분야 특성을 고려한 성과관리체계 세분화 전략이 필요하다. - 둘째, 복지정책의 구조적 특성을 고려한 성과관리체계 재정립이 요청됨. 사회복지서비스는 구조적으로 가치지향적인 특성이 있기 때문에 성과관리의 일반적인 원칙들이 적용되기 곤란한 측면이 많으므로, 복지정책의 정치 경제적 성격들이 최대한 고려되면서 현실적으로 운용 가능한 성과관리체계를 모색해야 할 필요가 있다. 이와 동시에 성과목표와 성과지표의 괴리를 축소할 수 있는 방안을 마련하여야 한다. 또한 사회복지정책에 대한 전략적인 성과관리체계가 구축되기 위해서는 복지서비스 사업의 세부분야별 또는 개별사업별 정책기조가 구체적으로 설정할 필요가 있다. - 셋째 성과관리는 기본적으로 5년 정도의 중기 기간에 실천 가능한 계획에 바탕을 두면서 중범위 수준에서 운용되는 프로그램이 현실적 적합성이 높음에 따라, SOC 등의 경제정책 분야와 달리 사회정책에서는 복합적인 가치편향 때문에 사회복지정책이 지향하는 궁극적인 가치는 상당히 장기적인 시각에서 설정되거나 추상적 수준이 높은 것이 많기 때문에 장기 비전계획보다는 5년 정도의 기간에 한정된 중범위의 전략계획이 중요하다. 셋째, 재정사업의 성과관리와 정책의 성과관리의 분리 운영이다. 사회서비스들은 가치지향성 및 정치성 때문에 물리적 SOC 사업과 달리 분절적인 개별 사업들이 지향하는 정책결과를 창출하지 못하는 경우가 많은 것으로 고려하여야 한다. 현재 정책을 “부문(impact)-프로그램(outcome)-단위사업(output)-세부사업(process)”의 체계로 계층화할 때 성과관리는 프로그램 수준에서 결과지향적인 성과지표를 중심으로 이루어지는 것이 바람직한 반면, 개별적인 단위사업의 단순 합계가 프로그램의 결과로 환산되지 않을 수 있기 때문에, 재정사업과 성과관리의 분리를 고려하여야 한다. - 넷째, 복지성과관리를 위한 프로그램 단위에서 재원배분에 대한 재량 수단의 확보를 고려하여야 하며, 집행과정에서 재량을 확대하고 구체적 결과에 책임지는 성과관리 구조로 전환될 필요가 있다. 특히 조직 자체적으로 전략적인 성과관리를 수행할 수단이나 재량권이 없는 가운데 주어진 목표에 대한 결과에 대한 책임을 요구하는 경우는 지양되어야 한다. - 다섯째, 복지정책의 프로그램 운영에 있어서의 문제점인 조직단위(실, 국, 과) 중심으로 구조를 지양하고 정책기능별 관련성이 매우 밀접한 정책과 단위사업 간의 계층체계가 확립되어 종합적인 성과관리를 수행하는 것이 바람직하다. 이를 위한 대안으로 공통적인 성과관리틀이 필요한 부문과 지역적인 차이를 가지는 부문 즉 지역의 우선순위가 높은 부문의 사업을 추려서 지역의 특성에 따른 성과관리안을 고려할 수 있다. 첫 단계로 지방지자체의 정책집행자는 성과관리를 위한 자율재량과 책무를 동시에 부여받으면서 실질적인 의미에서 복지정책의 정책집행에서의 구심점 역할을 수행할 수 있는 구조가 되어야 한다. 이런 노력이 차별화된 지역의 요구에 부응하는 양질의 사회복지사업을 구현하는 길이며 동시에 합리적인 중앙과 지방정부 모두 수용가능한 재정성과정보의 산출하는 방안이 될 것으로 판단된다. - 여섯째, 분권지향적인 정부간 복지재정 성과관리체계 구축을 통해, 복지정책에서는 중앙과 지방간 유기적인 업무체계가 형성될 수 있도록 재원과 지침, 기능에서 합리적인 재조정이 필요함. 즉 재원과 지침 설계에서 중앙정부의 역할이 크지만 일선창구에서의 집행관리와 모니터링 그리고 수요자 중심의 보육프로그램 개발은 지자체와 지역사회의 주도적 참여할 필요가 있다. 따라서 전국적인 표준화된 성과관리가 강조되는 기초생활보장 서비스와는 달리 지역의 다양성과 전국적인 정책의 일관성을 조화시켜 지방의 다양성과 복지서비스에서 지역 간의 격차 조정이 양립할 수 있는 복잡한 성과관리체계 구축이 필요하다. 그러므로 중앙정부는 국가 전체의 시각에서 전략 기획으로 접근하지만 지방정부는 중앙정부와 광역자치단체의 재원을 중심으로 상위정부가 결정해 둔 정책수준을 일선에서 집행하는데 많은 행정관리 비중을 집중할 필요가 있다. - 일곱째, 복지성과를 위한 전략 영역에서 특별회계 운영이 요청됨. 일반회계중심으로 운영되는 복지정책의 성과관리체계의 한계를 극복하기 위해서는 최소한 전략적인 사업 영역에서는 관련 재원을 관리하는 회계양식을 변경할 필요가 있으며, 전략 사업 영역에서 특별회계나 기금 방식을 도입하여, 사회복지정책 분야에서는 사회적 가치를 상징화 혹은 선언하고 다양한 갈등구조들을 희석하는 차원을 벗어나 명시적인 성과목표와 전략계획을 구체화하는것이 재원의 마련을 통해 요구된다고 할 수 있다. 그러므로 사회복지서비스의 전반적인 특성을 인정하면서도 사회분야에 전략적으로 대응해야 하는 특수한 상황에 맞게 일반회계 중심의 성과관리 틀에서 몇 가지 예외로서 특별회계와 기금을 설치ㆍ운영하는 방안의 도입을 고려할 필요가 있다. ○ 다음으로 IT 분야에서 성과관리 제고를 위한 정책적 시사점은 다음과 같은 점을 고려하여야 한다. 정치적인 흐름과 무관하게 조직성과관리를 위한 도구로써의 온나라시스템이 기능할 수 있도록 BRM의 기본적인 구조를 유지할수 있어야 하는 점이 지적된다. 또한 지방과 중앙간의 업무표준화를 통한 정보화분야의 성과관리가 고양되도록 공통업무표준을 개발해야 한다. 업무의 효율화 및 효과성 극대화를 위해 수요자 중심의 IT 시스템으로 바뀔 필요가 있으며, 정보의 적시성있는 제공을 위한 전략으로 의사결정의 고도화를 추진하면, 추진된 정보화 사업을 기관별도로 산발적인 것이 아닌 포괄적이고 종합적으로 평가할 수 있는 통제타워로서 정부기관의 조직화가 필요하다. - 시스템의 활용목적에 있어서는, 공무원들은 주로 일상적인 업무처리와 부서내외부와의 업무협조 및 문서전달을 위해 온나라시스템을 활용하고 있었으며, 그 외 업무상 의사소통이나 의사결정 및 지식관리를 위해서도 다소 활용 하고 있다. 이러한 목적을 위하여 공무원들이 가장 많이 활용되고 있는 기능은 전자결재와 메모보고이다. 특히 전자결재는 거의 항상 활용하고 있으며 간단한 의견수렴이나 공지사항 전달을 위해 메모보고도 자주 활용하고 있었고 과제관리기능도 종종 사용하고 있는 것으로 나타났다. 반면 일정관리, 회의관리, 지시사항관리 등의 기능은 활용도가 상대적으로 낮게 나타났다. 따라서 이러한 결과는 주로 업무나 과제의 계획을 수립하거나 의사결정을 위해 온나라시스템을 자주 활용하고 있다는 것을 의미하며, 이에 비해 일정관리나 지시사항관리와 같은 집행위주의 업무를 위해서는 온나라시스템을 상대적으로 덜 활용하고 있다고 볼 수 있다. - 온나라시스템의 만족도 분석결과를 살펴보면 이와 일치하는 부분을 알 수 있으며, 온나라시스템의 기능별 만족도에서 다른 기능들에 비해 전자결재와 메모보고기능에 대한 만족도가 다른 기능들에 비해 높게 나타났다. 이와 같은 결과는 공무원들이 위의 두 기능이 업무에 가장 유용하다고 느끼는 반면 다른 기능들은 업무처리에 상대적으로 도움이 덜 되는 것으로 느끼고 있다는 해석이 가능함에 따라, 전자결재와 메모보고 이외의 다른 기능들을 업무처리의 편의 다른 제고할 수 있도록 개선하거나 담당자의 업무의 에 따라 온나라시스템을 기획위주의 버전과 집행위주의 버전으로 구분하여 필요에 따라 선택적으로 활용할 수 있도록 해야 한다. 시스템자체 품질에 대한 만족도에 있어서는, 시스템의 안정에 있어서는 만족도가 높은 반면 각 기관의 자체시스템들과의 연계성과 기관의 에 따른 온나라시스템의 맞춤형 변경에 있어서는 만족도가 낮게 나타난 점을 고려하여야 한다. 이것은 온나라시스템이 각 행정기관의 기존에 운영하던 자체시스템들과 완전히 연계될 수 있도록 지원이 필요하며 기관의 특성에 따라 시스템을 맞춤형으로 일부 변경할 수 있도록 허용해야 한다는 것을 의미함. 따라서 이를 위하여 온나라시스템의 주관기관은 반드시 활용해야 할 기능과 변경이 가능한 기능의 표준들을 정립하여야 할 것이다. - 온나라시스템은 조직의 의사결정과정의 효율성과 생산성을 제고하는데 기여하고 있는 것으로 나타났다. 온나라시스템의 활용에 따라 조직의 의사결정에 대한 일반직원의 접근성이 증가하고, 의견수렴과정이 간소화되며, 의사결정의 속도가 빨라지고, 의사결정의 합리성이 제고되는 것으로 나타났다. 특히 결재대기시간이 단축되고 의사결정의 투명성을 제고하는데 큰 기여를 하고 있는 것으로 나타났으나, 의사결정의 산출물의 품질을 제고하거나 불필요한 회의를 감소시키는 효과는 적은 것으로 나타났다. 이것으로 미루어 볼 때, 온나라시스템은 의사결정과정의 결과물의 품질을 제고하기 보다는 의사결정과정의 절차적 효율성을 향상시키는 효과가 큰 것으로 파악된다. 또한 불필요한 회의 감소에 영향을 주지 못한 측면은 정보체계의 성과를 실현하기 위해서는 이에 걸맞는 조직문화와 관행의 변화관리가 필요하다는 점을 시사한다. 아무리 좋은 정보체계가 도입된다 하더라도 기존의 병리적인 관행이 바뀌지 않으면 정보체계가 제공하는 긍정적인 성과영향을 구현할 수 없는 것을 고려하여야 한다. - 온나라시스템에 의해 정부조직의 지식관리과정이 크게 향상되고 있는 것으로 분석되었다. 온나라시스템을 도입함으로써 업무관련 지식정보를 더 많이 획득하게 되고, 보직변경에 따라 소멸되던 전임자의 노하우와 지식이 보존되며, 후임자가 이를 열람하여 신속히 업무를 파악하게 되고, 업무지식을 체계적으로 축적하고 객관화하여 공유하는 효과를 가져 온 것으로 나타났다. 이중에서도 많은 공무원들이 보직순환에 따라 소실되던 업무지식의 보존과 후임자의 업무파악에 온나라시스템이 특히 큰 도움을 주는 것으로 인식하고 있다. 그러나 온나라시스템이 기획 및 예산과정에 미치는 영향에 대해서는 다소 상반되는 결과가 나타났다. 전반적으로 온나라시스템이 기획프로세스의 효율성과 생산성을 제고하는 효과를 가져 온 반면 예산과정의 효율성을 향상시키지는 않는 것으로 파악된다. 즉 기획과정에 있어서는, 온나라시스템을 활용함으로써 기획업무를 위한 정보자료에 대한 접근성이 크게 향상되고, 기획업무가 간소화되고 그 유연성이 증대함. 또한 기획업무처리에 소요되는 시간이 절감되고, 기획업무처리에 있어 오류와 실수의 감소함으로써 기획업무의 품질이 제고되고 되는 효과가 있다. 따라서 온나라시스템은 기획업무과정 전반의 효율성, 생산성, 효과성을 증진시키는데 기여하고 있다. 그러나 기획과정의 분석력과 예측력을 증가시키는데 있어서는 온 나라시스템이 특별한 효과를 가져 오지 못하였다는 점으로 고려하여야 한다. 그 이유는 온 나라시스템이 일반적인 의사결정지원시스템이 지원하는 정보의 분석기능들을 내장하고 있지 않기 때문이라고 판단된다. 따라서 온 나라시스템의 분석기능을 강화하기 위해서는 조직내 의사결정지원 시스템과 연계시키거나, 또는 의사결정지원을 위한 분석도구들을 추가할 필요가 있다. 이에 비해 예산과정에 있어서는 온나라시스템이 확실히 긍정적인 성과를 가져오지 못하고 있다는 점에 유의할 필요가 있다. 예산과정에 대한 기여도를 측정하는 다양한 잣대들에 의한 판단결과 긍정적인 평가와 부정적인 평가가 거의 같은 수준으로 나타나고 있으며 명확한 판단을 유보하는 공무원들도 다수이다. 단지 예산업무를 위한 정보자료의 접근성에 대해서는 온나라시스템이 명백히 긍정적인 영향을 주고 있다. 이와 같이 부정적인 결과는 예산업무가 고도의 전문성과 분석을 필요로 하는 특수분야 이므로 일반적인 기획과 업무처리를 체계화하는 온나라시스템이 기여할 수 있는 바가 약할 수 있다는 점을 시사한다고 판단된다. - 이명박 정부의 출범으로 정보화전략기획 및 추진체계의 틀이 다시 구성되었다. 현재는 국가정보화 전략위원회가 컨트롤 타워로서 강력한 권한을 가지고 정보화 사업 전략을 마련하고, 그 추진과정의 성과를 평가할 수 있도록 새로운 기회가 형성되었다. 이러한 과정에서 한국의 정보화사업평가 방법 및 체계 역시 기존의 틀을 개선하여 현실성 있는 것으로 제도화할 필요가 있다. 이제까지의 정보화 사업평가는 각 기관에서 실시하는 자체평가의 형식성, 정보화 사업이 성과목표와 유기적으로 연계되어 성과지표 및 척도가 개발되고 이에 따라 관리되지 못한 점 등의 문제점을 가지고 있다. 또한 정보화사업의 평가결과를 기획재정부에 통보하여 차년도 예산편성에 반영하는 과정에서도 예산편성에 필요한 정보와 정보화사업평가정보간의 괴리로 인하여 정보화 성과관리와 예산과정이 효과적으로 연계되지 못하였다. 또한 정보화사업의 평가 편람이 가지는 한계와 평가결과에 따른 후속조치의 미비로 전반적으로 정보화 사업의 성과평가는 그 실효성을 가지지 못하고 형식주의화 되어 있는 실정이다. - 정보화사업은 사업의 특성상 기술적인 측면과 활용적인 측면을 동시에 고려하여 추진하여야 한다. 기술적인 측면에서의 정보화사업은 업무의 효율성과 능률성을 중심으로 각 부처나 개인단위의 업무를 동일한 기준으로 분석, 전산화함에 따라 실제 사용자의 의견이나 업무스타일, 필요성 등이 배제된 상태에서 동일 기준을 통한 정부부처 내/간의 구조적인 연결성은 강화시킬 수 있으나, 업무의 연계성이나 업무전략과 부처전략 간의 연계성, 그리고 예산결정에서의 다양한 측면과 업무와 예산 간의 연계성 등을 고려한 종합적인 측면을 반영하는 데 한계가 있는 것으로 지적된다. - 특히 본 연구의 분석대상인 모든 정부부처를 대상으로 구축, 시행중인 온 나라 시스템의 경우 각 부처의 업무에 대한 면밀한 분석과 시스템 구축을 통한 부처의 업무간 연계성 강화 및 예산과 같이 종합적인 분석이 필요한 정보화 사업에서의 운영상의 문제점 및 구축 당시 BPM과 같이 세부적인 업무검토 및 다른 업무와의 연계성을 조직단위에서 종합적으로 세밀하게 검토하지 못한 것이 온나라 시스템을 통한 업무와 예산 간의 연계성을 중심으로 의사결정과 이어지지 못한 원인으로 지적된다. - 이러한 문제를 해결하기 위해 정보화사업계획의 수립단계에서부터 조직의 성과목표와의 연계성을 확립하고 정보화사업의 성과목표를 달성하기 위한 사업단계별 성과지표와 척도를 개발하여 사업의 수명주기 전반에 걸쳐 지속적으로 정보화 성과관리를 실시하도록 제도화해야 한다. 특히 기존의 정보화 평가는 주로 사업단위의 예산집행 및 사업추진을 통한 시스템 구축측면을 중심으로 판단한 한계가 있으므로, 재정사업 단위로 평가되고 있는 현재상황을 고려하여 업무와의 연계성을 종합적으로 고려한 정보화 지표의 마련 및 운영이 필요할 것으로 판단된다.
영문초록
I. Research Background and Objective □Background of the Research ○Performance evaluation of public finance is a changing discipline. As governmental evaluation systems change, the implications for financial performance information do as well. Evaluating the performance of governmental activities should not neglect public finance and budgeting. To take full advantage of the evaluation system, scholars and students always should pay careful attention to performance budgeting and financial accountability. In some sense, their work has been successful in setting a more simplified structure of performance evaluation rather than implementing the flexible performance system in practical detail. ○However, they often overlook the particular features of individual governmental work and function. In other words, Korean governments are disproportionately stuck in the earlier stages of performance evaluation, which is intended to make a monolitic evaluation tool that can help review all the functional policy areas in government. ○One of the well- known problems in Korean governments is that they have failed to consider the differential aspect of individual government function. This perspective includes some criticism on the relevancy of use data, evaluative tools, and evaluation processes. When governments try to overcome the weaknesses in financial management, their actions toward an integrated evaluation system are not adequate to accomplish an effective financial performance measurement tool. In particular, there has been no consideration of how to review governmental performance that cannot be brought into the overall performance system. □Objective of the Research ○In this regard, the study aims to provide governmental agencies with an alternative to a performance evaluation system for financial performance. In consideration of public financial efficiency with respect to specific features of each policy area, this study started with the basic idea that a current financial evaluation system should not be designed for tracking and reviewing the entire functional area of governmental service. ○This study covered the broad scope of a performance system and provided an alternative way of viewing financing accountability, one that has not previously been within the realm of policy implementation. A critical purpose of this research is to provide a new way of looking at performance evaluation. II. Main Research Questions and Analysis Results □In the main body of this project, most chapters are devoted to explaining the problems of the current financial system, performance budgeting, finance implementation theory, and model. Furthermore, the separation of an evaluation system tailored to each governmental function area - especially Welfare Policy and Information Technology Policy - is extensively discussed. Given the discrepancy between a monolithic evaluation system and separated evaluation system, performance data are needed to transition to a new evaluation system that will highlight performance information of real situations and performance accountability. ○As a result, this research was organized as follows: ○Chapter I outlined the whole structure of this project and raised a key question. ○Chapter II examined theoretical models in performance evaluation with respect to performance budgeting, performance management, financial evaluation, and study model. This chapter also introduced the current financial performance system, focusing on the Financial Assessment Rating Tool and the problems of a departmental performance system. This chapter gave special emphasis to the connections of performance evaluation, financial management, and budgeting in government. ○Chapter III reviewed traditional performance evaluation in the Social Welfare function and provided new dimensions with improvement systems such as a voucher system, so- called intergovernmental fiscal relations, welfare fiscal project, welfare performance information, financial discretion, and special accounting. In this chapter, the results for better financial performance were drawn from on- site and on- line surveys of public employees in the subareas of Social Welfare policy. ○Chapter IV focused on the individual performance system dealing with information lifetime, IT multi- dimensionality, and organization context, centering on the On- Nara e- government system for performance evaluation. Surveys of system users or public employees were utilized. In Chapters III and IV, an effective and relevant way of evaluating an agency`s financial performance that has a different meaning for policy implementation was considered. ○Chapter V summarized and discussed the lessons and policy proposals for a better performance evaluation system and its implications for individual policy areas. Individual performance factors in each realm should be associated with the particular features of a policy nature -per se- and policy implementation. Making a heterogeneous performance system can help government and its employees work better and become more satisfied with the results. III. Policy Recommendations □The analysis of individual functional areas such as Social Welfare and Information Technology in government provides the following implications: ○Performance information should facilitate a linkage between budgeting and evaluation. ○Performance evaluation in social welfare should be aligned with a goals system involving integrated visions and objectives in financial efficiency. ○Performance evaluation in IT should face no significant cultural impediments in public organizations. □More specifically, the current financial statement and performance review could neither disclose the actual quality of agency performance nor provide an overall picture of the financial efficiency in the government and its agencies. Thus, a new strategy is requested to enable scholars and related persons to measure financial performance more comprehensively and accurately by reviewing performance information in individual policy areas. In the meantime, the conclusion drawn from the analysis is that the performance evaluation of output- oriented policy areas should not be applied to those of non- output- oriented realms. □There has been a noticeable incongruence in accepting the ramifications from performance evaluations, even though the government employed the same measurement tool to review policy implementation. This implies that in government a comparability- centered evaluation approach of financial performance evidently has more weaknesses than a functionalcentered evaluation approach. □However, all of the above proposals are insufficient to assure that performance evaluation and consequent evaluation are the most efficient and accountable. Some obstacles in performance evaluation could arise over the years to hinder progress. An alternative evaluation approach based on each policy- tailored performance measurement contains a detailed and proper review and evaluation. So, it should be realized that the implementation of desirable performance management should not be a short- term effort. In summary, it is necessary that all concerned scholars and individuals pay serious consideration to making a differentiated approach to evaluating performance in their respective policy spheres, accordingly as individual policy is implemented.
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