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국민 중심 사회문제 해결을 위한 효과적 정책수단 활용에 관한 연구: 환경·복지·안전 분야를 중심으로
분야 기타 >
저자 김정해 ( Kim Jung Hai ) , 조세현 ( Cho Se-hyun ) , 오윤경 ( Oh Yoon-kyung )
발행기관 한국행정연구원
간행물정보 기본연구과제 2018년, 제2018권 1~926쪽(총926쪽)
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국문초록
□ 연구배경○ 문재인 정부는 사회적 가치와 국민을 중심으로 생각하는 정책문제를 발굴하고 해결하는 데 중점을 두고 있으며 이는 기존에 정책문제의 성과를 바라보는 시각의 변화를 의미함- 이에 따라 최종적 결과와 성과의 효율성, 경제성 등을 중시했던 과거 정부와 차별화하고 형평성, 약자 배려 등 사회적 가치를 중시하고 일반 국민의 안전과 이익이 가장 중요하다는 관점을 가지고 정책문제 해결하는 데 중점을 둠○ 본 연구에서 정의하는 국민 중심 사회문제의 의미- 대다수 국민에게 영향을 주면서 국민의 삶의 질과 생명에 영향을 미치는 문제를 국민 중심 사회문제라고 정의함- 특히, 문재인 정부가 사회적 가치를 반영하는 정책문제의 해결에 중점을 둠에 따라 본 연구도 전체 국민의 삶의 질과 안전에 영향을 주면서도 소외되거나 취약계층을 배려하는 사회적 가치가 포함되는 개념으로 국민중심의 사회문제를 바라보고자 함- 이러한 국민 중심 사회문제를 다루는 대표적 분야를 선정해 보면 환경, 복지, 안전 등이라고 할 수 있으며 전체 국민 모두를 아우르면서 취약계층을 배려할 수 있는 정책문제 해결 수단을 찾는 데에 노력하고자 함□ 연구 필요성○ 국민중심 정책 문제들을 해결하기 위한 효과적 정책수단에 대한 연구필요- 정책학이나 행정학자들은 그동안 정부정책의 결과나 프로그램에 관한 연구를 더 많이 한 반면 정책수단에 대한 체계적 연구는 많이 이루어지지 않음- 정책수단에 대한 연구를 통해 정책문제를 바라보는 경우 다양한 장점 존재- 먼저, 정책수단의 선택과 활용의 맥락에 대한 분석을 통해 현대 국가 행위의 복잡성을 설명하는데 유리- 정책목적과 정책성과 사이 매개가 되는 정책수단의 부재나 잘못된 설계 등을 밝힘으로써 정책목적 달성에 기여할 수 있음- 국민중심 사회문제 해결을 위해서는 기존의 수단 외에 참여적 정책 수단의 강화 등 새로운 정책수단의 개발이 필요할 수 있음○ 정책수단 혼합을 통한 정책효과성 제고- 혁신적이고 효율적인 정책설계를 위해서 정책수단의 선택은 매우 중요하며 다양한 정책수단의 적절한 선택과 혼합이 이루어질 때 정책실패를 피하고 성공확률을 높일 수 있음- 기존의 전통적 수단과 새로운 정책수단의 적절한 혼합과 활용 필요- 정책수단의 혁신적 전환과 함께 규제, 참여, 지원 등 다각적 정책수단을 적절히 혼합하여 정책 효과를 극대화할 필요가 있음○ 이에 본 연구는 우리사회가 당면한 대표적 난제인 환경, 복지, 안전분야에서 국민 중심적 정책문제를 사례로 선정하여 정책수단에 관한 연구를 수행하고자 함- 정책수단 및 정책수단의 혼합에 관한 이론적 논의 검토- 관련 정책문제에 대한 해외 동향, 국내 법제도 현황 등에 대한 조사- 사례별 활용된 정책수단의 유형화 및 실태조사- 사례별 주요 정책분야에 대한 정책수단 지도 작성- 정책수단의 효과성 및 활용에 대한 평가 수행(대국민 설문조사 및 전문가조사)- 국민 중심적 사회문제 해결을 위한 정책수단 및 수단 혼합에 대한 제언- 국정과제 중 사회적 가치를 담고 있는 리스트를 참고하여 사례를 선정· 환경 : 미세먼지 관리에 관한 대기환경 개선정책· 복지 : 자살예방 및 생명존중 문화 확산 정책· 안전 : 어린이 안전관리 정책2. 이론적 검토 및 분석틀□ 선행연구 검토○ 정책수단 연구의 흐름- 사회문제의 복잡성의 증가, 시민사회 등 비정부부문의 정책과정 참여에 대한 요구의 증가와 함께 새로운 정책수단이 활용되는 현상, 정부의 공공서비스 제공 방식 및 문제 해결 방식의 다양화, 정책수단의 선택과 혼합에 따른 효과성에 대한 이슈 등 분석의 대상과 초점이 다양화되면서 정책수단 연구에 뚜렷한 변화의 흐름이 있었음- Howlett & Rayner(2007: 2-4)는 이러한 정책수단 연구 변화흐름을 1세대~3세대로 분류하고 아래와 같이 각 세대의 특성을 정리함○ 우리나라의 정책수단 이론 관련 선행연구- 분석 단위 및 분석 수준을 결정하기 위한 방법론 모색의 필요성 (전영한·이경희, 2010: 109)- 정책수단의 조합 양상에 따라 정책목표 달성에 차이가 있으며, 다양한 상황적·경로 의존적 맥락 특성에 따라 정책 수단의 조합도 달라짐 (문명재, 2008; 오민수·김재일, 2009; 조성한, 2012).- 정책수단 선택은 도구적 합리성보다는 정치적 성격을 지님 (권혁주, 2009).○ 우리나라의 정책수단 사례 관련 선행연구- 정책수단과 정책 성과간의 인과관계 또는 효과성 분석 (김해란, 2010; 류숙원·김상윤, 2010; 최예나, 2017)- 정책도구의 선택 및 조합과정에 영향을 미치는 정책 맥락에 대한 분석 (김연수·강민아, 2016; 박상원, 2016)- 정책수단의 혼합 분석을 통한 정책의 특징 및 정책에 내재한 도구간 상충 또는 시너지 효과 분석(김연수·강민아, 2016; 김윤형, 2011; 오민수, 2013)○ 본 연구의 차별성- 기존 연구에서 수행한 정책수단의 유형, 쟁점 등과 같은 이론적 논의를 검토하되 특히, 정책수단의 “혼합”과 “활용”에 대한 논의에 초점을 두며 이와 관련된 분야별 정책을 제시하여 추후 정책문제 해결의 효과성을 높이는데 기여하고자 함- 정책수단 혼합과 활용 사례를 보다 종합적인 관점에서 분석함· 국민중심 사회 문제 관련 사례를 국정과제에서 선정하고, 정책수단 선택의 영향요인, 정책수단 유형 분석 및 혼합 평가, 정책 전략 및 혼합의 결과를 포괄적으로 분석, 평가· 선행 연구보다 더 다이나믹한 방식으로 기존 정책수단과 새롭게 발굴될 필요가 있는 정책수단을 제시하고 이를 어떻게 혼합할 것인가에 대한 원칙적인 문제까지 포함함□ 본 연구의 분석틀○ 본 연구는 정책수단 선택의 영향요인과 맥락, 정책수단의 유형, 정책수단 혼합의 평가기준, 정책수단 및 정책 혼합의 결과 분석 기준에 관한 이론적 검토를 바탕으로 본 연구 사례의 분석틀을 도출하였음○ 정책수단 선택의 영향요인과 맥락 - Peters(2002)의 가치적 기준, 행위자 기준, 맥락 기준과 관련한 5I와 본 연구의 취지 및 우리나라 정책 분석의 현실 정합성을 높이기 위하여 Cobb & Elder(1983)의 정책이슈 창출의 촉발요인에 대한 논의를 재구성, 정책수단 선택의 영향요인을 분석 요소에 포함함○ 정책수단의 유형- 선행연구의 정책수단 유형 구분은 매우 다양하나 본 연구에서는 Hoods(1986)에서 활용한 “N-A-T-O” 기준 (매개·정보(Nodality·/Information), 재정(Treasure/Finance), 권위(Authority), 조직(Organization)을 근거로 분석기준 구성- 이에 더하여, 새로운 정책수단을 대표하는 유형으로, 실험(E:Experiment)을 포함하여, “N-A-T-O-E” 기준을 활용한 5대 유형 분석 기준을 마련함- 5대 유형 중 서로 다른 이질적 성격의 정책수단을 포함하는 매개·정보(N) 수단 및 조직(O) 수단에 대해서는 5대 유형의 하위 기준을 작성함· 매개·정보(N) 수단: 자료수집(N-1), 정보 제공(N-2), 집행(N-3), 비재정적 인센티브(N-4)로 세분화· 조직(O) 수단: 전통적 조직 수단인 단일조직(O-1)과 거버넌스형조직 수단인 네트워크(O-2)로 구분- 또한 3개 사례 영역에서 활용되고 있는 정책수단에 대한 실증적 검토를 통해, 귀납적으로 세부 유형을 구성함 (3개 사례에 공통으로 활용되는 유형(공통)과 특정 사례에서만 활용된 유형이 존재) (표 4 참조)○ 정책수단 혼합의 평가기준- 각 정책수단들이 하나의 정책 또는 전략 수준으로 적절히 혼합되어 있는지를 평가하기 위해, 다음의 8대 기준을 활용 정책수단 및 정책 혼합 결과 종합 분석- 정책수단의 혼합에 영향을 미치는 배경적 요인, 정책수단의 구성, 정책수단 혼합의 적절성 등을 종합적으로 판단하여 정책 전략 및 혼합의 결과 양상을 분석하기 위해 Capano & Lippi(2013)이 제시한 정당성(legitimacy)와 기능성에 따른 기준을 활용 ○ 이상과 같은 이론적 논의를 종합하여 아래와 같이 본 연구의 분석틀을 구성함3. 조사방법□ 정책수단 유형 실태조사○ 세 분야 정책 현황 검토를 통해 분석 대상 정책(계획, 대책 등)을 선정, 각 정책에 포함된 정책수단들에 대해, ① 5대 유형 (N-A-T-O-E) 및 세부 유형별 활용과 혼합, ② 시기별 분화의 양상 분석- 각 분야별 정책사례 및 분석대상 정책, 수단개수는 아래 표와 같음□ 일반국민 및 전문가 조사○ 조사개요 -[일반국민 조사] 각 분야별로 500인 임의 추출(random sampling) 및 전화조사 - [전문가 조사] 각 분야별 공무원 및 공공기관 종사자, 시민단체 및 학계 전문가풀(pool)을 구성하여 유의할당 추출, 각 분야별 전문가 15인에 대해 개별 심층인터뷰 조사 ○ 조사 내용- 일반국민, 전문가 공통 조사 및 전문가 심층 조사 내용으로 구성4. 정책 및 사례분석□ 환경: 미세먼지 관리 정책○ 사례선정 근거- 국민중심 사회문제: 미세먼지 문제는 국민 전체의 생명과 안전에 심대한 영향을 주는 것으로 국민중심 정책문제의 대표적 사례임- 분석대상 시기: 본 연구의 다른 분야 사례와 비슷한 수준의 시기를 대상으로 하기 위하여 분석 대상 시기는 2003년 이후로 설정○ 정책수단 유형 분석 결과- 권위(N) 수단 (46.1%)과 재정(T) 수단 (27.5%) 위주로 구성- 향후 정보수단, 조직수단, 실험수단 등의 보다 적극적인 혼합 및 활용을 통해 정책의 효과성과 시너지를 확보하기 위한 노력이 필요* 마지막 미세먼지 관리 종합대책에서 권위나 재정수단의 비중이 70%이상○ 대표 정책수단 활용 및 분화 지도 분석 (지역관련 수단, 사업장 관련수단)- [지역 관련 수단]· 수도권 중심에서 수도권 외지역, 우심지역, 민감계층 이용시설 집중지역, 대기관리 권역 등 특화된 지역을 구분하고 이에 대한 관리대책이나 규제강화를 추가하는 방향으로 수단의 분화가 이루어짐- [사업장 관련 수단]· 권위수단이 많이 활용되었으며 타 분야에 비해 비교적 집행수단, 자료수집수단, 재정수단, 네트워크 수단 등이 다양하게 활용되고 있었으나 연속적인 수단보다는 단발성에 그치는 단점이 있음· 정책수단의 연속적인 세분화와 관련해서 배출허용기준의 강화, 배출총량제 및 배출업소 점검 등의 내용에서 주로 이루어졌음○ 정책수단 효과성 및 정책혼합에 대한 조사 결과- [심각성] 미세먼지 문제의 심각성은 전문가에 비해 일반국민이 더 심각하게 느끼고 있었음- [만족도] 이와 일맥상통하게 정부 정책수단 및 계획·대책에 대한 만족도의 경우 전문가가 일반국민보다는 더 만족하는 것으로 나타남- [효과적 정책수단 유형] 조직수단을 제외하고 모든 수단 유형에서 국민과 전문가의 의견이 일치하는 것으로 나타남· 조직수단의 경우 일반국민은 한중일 국제협력 관련 정책수단이, 전문가는 국가대기질통합관리센터 운영이 더 효과적이라는 의견의 차이를 보임- [우선적으로 필요한 정책수단 유형] 일반국민과 전문가 모두 N-A-T-O-E 중 정보(N) 수단이 가장 필요하다는 의견- [참여의향] 일반국민의 참여의향은 3.70점으로 높은 편에 속하였음- [참여수단의 효과성] 전문가의 참여 수단 효과성에 대한 응답은 3.87점으로 비교적 높은 편으로, 참여수단의 확대에 대한 정부의 고려가 더 필요할 것으로 보임○ 조사결과 시사점- [정보(N) 수단] 가장 필요한 수단유형으로 인식되었지만 권위(A) 및 재정(T) 수단에 비해 낮은 것으로 나타나 정보(N) 수단의 도입과 혼합에 대한 적극적 고려 필요· 정보(N) 수단 중 자료수집과 정보제공에 대한 수단 강화 및 보완 필요- [권위(A) 수단] 사업장과 자동차 관련 규제가 중요수단으로 분류되고 있어 의견조사 결과와 어느 정도 일치하는 것으로 판단됨- [재정(T) 수단] 친환경 자동차 관련 재정지원 및 인센티브 수단이 국민과 전문가 모두 효과적이라고 하였으나 실제로는 재정수단 전체중 19%만이 관련하여 활용되고 있는 실정임· 시설장비 지원이나 인프라 구축에 재정수단이 치우쳐 있으므로 이에 대한 개선 고려 필요- [조직(O) 수단] 수용성을 고려한다면 일반국민이 주장하는 한중일협력에 대한 수단을 고려할 필요가 있으며 실현가능성을 중시한다면 전문가가 주장하는 국가대기질통합관리센터의 기능 강화를 고려할 필요가 있음□ 복지: 자살예방 정책○ 사례선정 근거- 국민중심 사회문제: 우리나라의 10만명당 자살률은 25.6명으로 2003년 이후 2016년 현재까지 13년간 OECD 1위를 유지하고 있어 경제성장에도 불구하고 사회구조적 변화에 직접적으로 타격을 받고 사회심리적 지지를 받지 못하는 국민의 비중이 매우 큼을 시사, 국민중심 정책문제의 대표적 사례임- 분석대상 시기: 제1차 자살예방 종합정책이 수립된 2004년 이후로 설정○ 정책수단 유형 분석 결과- 정보(N) 수단 (57.7%)과 조직(O) 수단 (21.2%) 에 크게 의존하고 있으며 재정(T) 수단의 활용 (5.4%)은 매우 저조한 상황- 향후 근거기반의 자살예방정책 수립을 위한 연구개발비의 지속적투입, 자살예방정책의 총체적인 접근을 위한 사회복지재원의 투자 등 재정수단의 활용 방안이 개발될 필요○ 대표 정책수단 활용 및 분화 지도 분석 (자살수단, 노인자살예방)- [자살수단 관련 정책수단]· 중요성에도 불구하고 초기에는 정책 수단이 전혀 활용되지 않아 우리나라에서 자살예방정책에 대한 관심과 전문성이 매우 낮은 수준이었음을 알 수 있음· 이후 동 분야에서의 정책수단은 심화, 다양화되면서 행위자 또한 증가- [노인자살예방 관련 정책수단]· 타분야에 비해 정책수단의 개수는 적으나 최근까지 지속적으로 정책수단이 분화, 심화됨· 2016년 계획에는 자살위험성이 높은 정책대상의 발굴, 즉 독거노인, 취약계층 노인, 치매환자 등에 대한 스크리닝 및 사례관리 서비스, 2018년에는 자살고위험군 노인 뿐만 아니라 이들을 돌보는 가족 구성원에 대한 서비스로까지 분화, 심화· 사회적, 심리적 지원을 위한 수단이 혼합되면서 정책수단 혼합의 포괄성 정도가 보다 높아졌음○ 정책수단 효과성 및 정책혼합에 대한 조사 결과- [심각성] 자살 문제의 심각성은 일반국민에 비해 전문가가 더 심각하게 느끼고 있었음- [만족도] 이와 달리 정부 정책수단 및 계획·대책에 대한 만족도의 경우 전문가와 일반국민이 보통 수준인 것으로 나타남- [효과적 정책수단 유형] 정보수단을 제외하고 모든 수단 유형에서 국민과 전문가의 의견에 차이가 있음· 정보(N) 수단의 경우 일반국민, 전문가 모두 대국민 인식개선 및 홍보, 캠페인이 효과적이라는 의견을 보임· 권위(A) 수단의 경우 전문가는 처벌근거 마련〉자율규제〉모니터링 순으로 효과성이 높다고 평가한 반면 일반국민은 모니터링〉자율규제〉처벌근거 순으로 효과성을 평가함· 재정(T) 수단의 경우 일반국민은 우울증 등에 자살예방관련 의료수가제도의 개선, 전문가는 생계위기가족 생활지원을 효과적인 수단으로 평가 (단, 1+2순위의 경우 일반국민, 전문가 모두 생계 위기가족 자살예방을 위한 생활지원을 효과적인 것으로 평가)· 조직(O) 수단에 대해서 일반국민은 학교, 대학, 군대, 경찰, 소방기관 내 자살예방 및 상담기관 설치의 효과성을 1순위로 응답한 반면 전문가는 1인도 이 수단이 효과적이라고 평가하지 않음. 전문가는 지역사회 서비스 제공 시설 (예: 정신건강복지센터, 치매 안심센터) 및 인력 확충이 가장 효과적인 것으로 평가- [우선적으로 필요한 정책수단 유형] 일반국민과 전문가 모두 N-A-T-O-E 중 정보(N) 수단이 가장 필요하다는 의견- [참여의향] 일반국민의 참여의향은 3.32점으로 보통 이상임- [참여수단의 효과성] 전문가의 참여 수단 효과성에 대한 응답은 3.73점으로 비교적 높은 편으로, 참여수단의 확대에 대한 정부의 고려가 더 필요할 것으로 보임○ 조사결과 시사점- [정보(N) 수단] 우리나라자살예방정책의 정보(N) 수단 가운데 상담 등 집행(N-3)은 2차 계획 이후 증가하여 정책수단 중 가장 높은 비중을 차지하고 있는 반면 정보공개(N-2) 수단은 감소추세에 있음. 사회적 규범 또한 자살에 중요한 영향을 미치는 변수이기 때문에 보다 적극적, 창의적, 다각적인 수단 발굴 노력 필요- [권위(A) 수단] 자살유해정보 유통금지 및 처벌근거 마련에 대해 전문가는 정부의 적극적 개입의 필요성을 높게 인식하고 일반 국민은 국가의 소극적 권위 수단을 선호하고 있어 향후 법 개정이 이루어질시 고려되어야 할 사항으로 판단- [재정(A) 수단] 의료-심리-사회의 통합적 정책 수단 보완이 필요하며 이를 이해서는 재정수단의 증가가 필수적으로 요구됨- [조직(O) 수단] 조직 측면에서의 인프라는 어느 정도 조성되어 있으나 정책 수단이 응집성을 갖고 수단 간 시너지 효과를 높이기 위해서는 통합적 관점에서 정책수단을 관리할 수 있는 컨트롤 타워 조직, 해당 수단 관련 부처 간 협력체계 구축이 향후 꾸준히 활용되어야 할 정책수단으로
 
 
영문초록
This study aims to analyze the patterns of policy tool utilization, and to recommend strategies for effective tool mix for resolving social problems in the policy areas of environment, social welfare, and public safety. As the Moon administration emphasizes social values in the policy process and public affairs, the role of public policy has become more important to solve social problems that concern citizen’s well being and quality of life. In this context, this study selected 3 policy areas highly related to social value, and analyzed a policy case in each area; fine dust management (environment), suicide prevention (social welfare), and child safety management (public safety).The analytic framework of this study is shown in the figure.First, we analyzed policy tools included in plans and strategies announced by the central government during 2003-2018. We applied modified categorization of N (nodality/information) - A (authority) - T (treasure/finance) - O (organization) - E (experiment), by adding an E category to the NATO categorization originally suggested by Hoods(1986). From this analysis, we figured out the pattenrs of tool mix and evaluated the overall structures of plans and strategies.Second, we conducted citizen and expert surveys and in-depth interviews with the experts of each policy area. The purpose of citizen surveys is to understand how citizens recognize social problems and evaluate policy effectiveness, and which types of policy tools they prefer. Similarly, experts were asked about the effectiveness and preferences of policy tools. In addition, through in-depth interviews, we asked experts about the factors of tool choices based upon 5I dimensions (Idea/ideologies, Interest, Institution, International environment, and Important event1)), and the evaluation of tool mixusing 8 criteria (effectiveness, efficiency, fairness, receptiveness, consistency, coherence, comprehensiveness, and reliability)Lastly, based upon the tool analysis, surveys, in-depth interviews, and related literature review, we evaluated the tool use and mix patterns in each case, depending on legitimacy (internal-external) and functionality (differentiated-integrated); ‘Persistence’ (internaldifferentiated), ‘Contamination’ (internal-integrated), ‘Hybridization’ (external-differentiated), and ‘Stratification’ (external-integrated).Based upon the analysis and evaluation, this study suggests a two-fold conclusion; policy recommendations for each case, and guidance for policy tool utilization.First, in the fine dust management case, we found that tools of Authority and Treasure have been mostly used, and more targets and policy areas have been included in independent measures focused on fine dust. Overall, the plans have been developed using differentiated functionality with internal legitimacy (Persistence). For more effective mix of policy tools, we suggestthe better use of the Nodality/information tool and Organization tool.Second, the suicide prevention case consists mostly of the Nodality/information and Organization (network) tool, so it is highly recommended to increase the Treasure and Organization (single/ mediating organization) tool. The overall pattern of tool use and mix in suicide prevention is ‘hybridization’ with external legitimacy and differentiated functionality.Third, the case of child safety management shows the pattern of ‘stratification’ with external legitimacy and integrated functionality. Tools mostly used in this case are Nodality/information and Authority. As focused on the physical safety and target age under 13, the number of tools has been decreased, but it is recommended to increase consistency and coherence. For this case, further use of the Organization (mediating) and Treasure tools are recommended. Finally, the summary of the tool use and mix principles suggested in this study is as shown in the box below.
 
 
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