자치경찰제 확대 및 강화 방안
분야
사회과학 > 행정학
저자
안영훈 ( Young-hoon Ahn ) , 강기홍
발행기관
한국지방행정연구원
간행물정보
한국지방행정연구원 기본연구과제 2008년, 제2008권 1~275쪽(총275쪽)
파일형식
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    국문초록
    1. 연구의 목적본 연구는 자치경찰제가 의미하는 개념과 기본모형의 도출을 위하여 자치경찰과 관련된 국가경찰, 사법경찰과 행정경찰의 개념, 보충성의 원칙 적용 등에 관하여 논의한 후, 현행 우리나라 제주자치경찰 사례를 중심으로 국가 경찰과 자치(광역-기초)경찰간 사무배분 실태와 현황을 분석한다. 이러한 우리나라의 사례는 특히 유럽 지방자치 선진국인 프랑스, 스페인, 이탈리아의 자치경찰제운영체제를 참고하고 제도를 설계했다는 점에서 이 나라들의 자치경찰제 운영체제를 구성요소별로 비교분석한 후 우리에게 주는 시사점과 그 운영상의 교훈을 정리고자 한다. 그리하여 현재 제주자치경찰 및 정부법(안)에 근거한 자치경찰제의 문제점을 이해한 후 개선방안을 도출하여 이후 새정부가 자치경찰제를 시행할 때 보완해야 한 방안들을 중점적으로 제안하려는데 그 연구의 목적이 있다.이를 위해서 자치경찰제의 주요 쟁점사안별로 프랑스, 스페인, 이탈리아 유럽3국의 운영사례와 함께 우리나라 제주자치경찰에 관한 현장조사, 제주자치경찰관들과의 심층인터뷰 등을 통해서 현재 적용 · 운영 되고 있는 자치경찰법(안)의 유용성과 문제점 등 실무적인 경험 사례를 분석하여 개선방안을 제안하고자 한다.2. 지방자치제도와 자치경찰제의 개념먼저 본 연구가 제시한 자치경찰의 개념은 다음과 같다. 즉, 자치경찰이란 지방자치정부가 자치행정권을 갖고 관할지역 주민을 위한 자치경찰 서비스를 자율적으로 제공하는 자치정부의 한 집행조직이고 이것이 바로 지방자치정부의 책임 하에 경찰활동을 하는 자치경찰(Municipal police, police municipale, policizia municipale)이다.구체적으로는 자치경찰의 기구, 인력 및 재정, 지휘체계 등이 직접적으로 (기초)자치정부에 귀속되는 경우를 의미한다. 이 자치경찰 정의에 따르면 영국의 지방경찰(local police authorities)은 본 연구의 본래적(협의의) 자치경찰 정의에는 해당되지 않는다. 실제 프랑스, 스페인, 이탈리아의 기초자치정부가 조직하여 운영하는 자치경찰 기구는 그 자치경찰의 인사권, 재정운영 등이 직접적으로 기초정부의 수장인 시장에게 귀속되어 있고, 시장의 행정경찰권 하에서 지역사회의 이익을 실현하는 수단으로 사용되고 있다.이러한 분류기준을 참고로 자치경찰과 지방경찰의 구분을 도식화 하면 다음과 같이 정리된다.3. 유럽3국의 자치경찰 기본운영틀프랑스, 스페인, 이탈리아에서 자치경찰 기능은 역사적 발전상황에서 살펴본바와 같이 오래 전부터 기초자치정부 시장에게 귀속되며 “사회질서와 안전, 시민보호, 공중위생 등을 확실히 유지할 목적으로” 예방적 수단으로써 시장이 총괄적인 행정경찰권을 갖고 도로교통, 관광보호 등에 관련되는 특별경찰행정권도 수행한다. 자치경찰 설치의 기본조건은 국가와 지역정부가 정한 자치경찰 관련법에 근거하여 기초자치단체나 광역자치단체가 자율적으로 자체재원으로 인사권과 조직권 등을 행사하도록 조직 · 구성되는 것이 자치경찰의 기본운영체제이다.프랑스, 스페인, 이탈리아 등 유럽 3국의 자치경찰 활동의 기본운영체계는 다음과 같은 특징을 보인다.첫째, 자치경찰 활동은 기초자치단체의 기본임무이다.둘째, 자치경찰법에 기초한 자치경찰 활동이다.셋째, 사법경찰관리로서의 권한과 보조역할을 수행한다.넷째, 자치경찰의 보조인력을 활용하는 규정을 두고 있다.다섯째, 다양한 자치경찰에 대한 국가의 감독 제도를 두고 있다.그리고 이들 유럽 3국의 자치경찰 관련법 체계의 존재는 바로 국가경찰과 자치경찰간 권한배분을 법적으로 명확하게 구분하고자 한 노력의 결실이다. 지역사회 현장에서도 이러한 법 내용에 근거하여 국가경찰과 자치경찰이 상호 임무를 구분하여 수행하고 있다. 프랑스, 스페인, 이탈리아의 자치경찰은 지방공무원의 한 직군으로 일반 지방공무원과 동일한 법적 지위를 가짐. 교육훈련, 퇴직제도 등 지방공무원으로서 동일한 원칙과 법제도의 적용을 받고 있다.예방중심으로 활동하는 자치경찰은 국가에 따라서 국가경찰과의 기능분담에 차이가 있을 수 있지만 기본적으로 자치경찰과 국가경찰과의 관계는 보충성의 원칙(Principle of subsidiarity)에 의해서 이루어진다. 광역자치단체와 기초자치단 체간 경찰기능 배분관계에 있어서도 지역사회 경찰활동(Community oriented policing and problem solving policing)의 개념과 동일한 차원에서 주민에게 직접적인 경찰서비스의 경우 1차적으로 기초자치단체 경찰에게 임무를 부여하는 것이 보통이다. 이와 같이 자치경찰 활동은 합리적 기능배분 정책에 의한 치안업무 수행이 필요하기 때문에 범죄예방, 치안불안의 억제, 범죄자 진압 등에 관한 정책에 있어서 국가와 지방자치단체, 국가경찰과 자치경찰간 합리적인 사무배분에 의한 정책집행이 요구되고 있다. 또한 자치경찰 활동은 국가경찰 활동에 보충적 기능을 수행하며, 국가경찰과의 수평적, 수직적 협력관계를 갖게 된다. 동시에 자치경찰활동은 지역 거버넌스의 성격을 갖는다.4. 우리나라 제주특별자치도의 자치경찰제 운영실태 우리나라는 제주특별자치도의 시작과 함께 2007년 7월 1일부터 제주특별자치 경찰제를 실시하게 되었다. 제주자경찰제는 제주도에 고도의 자치권을 부여하기 위해 분권의 핵심사항인 자치경찰이 포함되어, 전국적인 도입에 앞서 제주특별자치도 추진과제로 채택된 바 있다. 이를 위하여 제주도는 주민투표를 통해 행정체제를 단일광역체제로 개편, 자치경찰법(안)을 道단위에 적용하기 위해 일부 수정된 내용을 「제주특별자치도법」상에 반영하였다.제주자치경찰은 주민생활과 밀접한 지역 방범활동 등의 사무수행을 부여받고 있다. 예를 들면, 주로 크게 4가지로써, ① 방범순찰, 안전사고 예방활동, 아동 ·여성 등 사회적 약자 보호, 학교 폭력 예방, 기초질서 위반행위 단속 등 생활안전활동, ② 교통안전 및 교통소통, 주민참여 지역 교통활동 지원, 교통법규 위반행위 단속 등 지역교통활동, ③ 공공시설 및 지역행사장 등의 지역경비에 관한 사무, ④ 그리고 국가 · 공동수행사무의 경우에는 구체적인 ‘사무수행 기준과 방법’은 도지사와 지방경찰청장이 「업무협약」을 체결하여 결정하고 있다.제주특별자치도 행정기구 설치조례 시행규칙 제16조에 근거하여 자치경찰단장은 자치총경으로 보하고, 자치경찰단에 경무팀 · 및 관광환경팀을 두고, 경무팀장 · 생활안전팀장 및 관광환경팀장은 자치경정으로 보한다.5. 우리나라 제주특별자치경찰제의 문제점지금까지 살펴본 결과, 제주자치경찰은 결원인력 미채용으로 주민생활과 밀접한 지역방범활동, 공공시설 및 지역 행사장 등의 지역경비 등에 관한 업무수행에 곤란을 겪고 있다. 즉, 현행 자치경찰단장(총경), 자치경찰대장(경정 또는 경감)의 직급과 타부서의 실 · 국장의 직급차이로 대등한 업무협조가 쉽지 않은 상황이 종종 발생하고 있다. 또한 직급하향으로 자치경찰제의 직제가 ‘과’와 ‘계’의 중간인‘팀’체제로 조직, 편성되어 타 실국과의 형평성도 결여된 상황이다.기본적으로 자치경찰의 인력규모는 국가경찰에 비해서 작을 뿐만 아니라 자치경위 이상의 간부 숫자도 적기 때문에 지나치게 계급을 상향하여 신규채용 또는 특별채용을 시행할 경우 점진적으로 내부승진의 기회가 줄어드는 상황이 발생할 수 있다. 국가경찰의 경우에는 경정, 경위, 순경의 계급에서 공채시험제도를 시행하고 있는 바, 자치경찰의 경우에도 자치경사, 자치순경에 한하여 공채시험에 의하여 임용하도록 시행령에 명문으로 규정하고 있으므로(시행령 제20조) 이러한 점을 고려해서 국가경찰로부터의 특별채용에 의한 이관 정도를 제한적으로 조정할 필요가 있다.다른 한편으로 현재 자치경찰법(안)에서는 자치경찰의 간부급(경위) 이상에 대한 공채시험제도가 명시되어 있지 않아서 우수한 자치경찰의 인력확보가 쉽지 않은 상황이다. 이러한 채용제도의 경직성으로 인하여 자치경찰의 전문능력부족현상을 초래할 수 있을 것이므로 이에 대한 해결책을 마련할 필요가 있다. 최초 자치경찰 채용시 특사경 관련 전문지식이 있는 일반직 공무원과 관련 민간인을 특별임용 할 수 있음에도 국가경찰로부터 지원자가 많다는 이유 등으로 특별채용을 하지 못하였다. 채용 후에도 자치경찰에 특화된 교육 프로그램이 미흡했다는 이유로 업무처리의 전문적인 기술 부족을 호소하고 있다.근무수행 방식의 문제점으로는 토 · 일요일 및 공휴일에 지역문화 축제와 대규모의 국제행사 등이 많은 제주지역의 특성상 내방객이 많은 휴일에도 일정시간 자치경찰이 활동해야 할 필요성이 제기되고 있기 때문에 이에 따른 인력확보방안이 주요 쟁점사항이 되고 있다. 제주공항에 근무하는 자치경찰의 인원은 14명인데, 이는 총인원 대비 17%, 순찰인원 대비 24.5%로 너무 많은 인력이 배치되어 근무하고 있어서 자치경찰 인력배치가 불합리하다는 의견도 있다.2008년 현재 제주특별자치도 자치경찰공무원 정원은 127명으로 제주특별자치도 내 국가경찰공무원 약 1,600명을 고려하면 10분의 1도 미치지 못하는 매우 적은 인원으로 운영되고 있다. 스페인, 이탈리아 보다 자치경찰 인력이 부족한 프랑스 자치경찰도 국가경찰 인력의 15% 수준을 넘어가고 있는 상황 등을 고려해 볼 때, 대체로 현재 제주자치경찰의 인력은 상당히 부족한 실정임에는 틀림없다. 그러나 새로운 제도의 실험이라는 중요한 의미를 지닌 제주자치경찰이 성공하기 위해서는 인원 충원 면에서 자치경찰의 정규 인력뿐만 아니라 지역사회에서 자치경찰 활동을 보좌하거나 보완하는 자치경찰 보조인력의 확보, 주민의 자율방범대 활용(영국 사례), 시민자원 봉사대와의 연계활동 등 지역사회와의 유기적인 관계 형성을 통한 협력체제를 활용하는 것 등 자치경찰제 외에도 연관된 제도들의 총체적 보완도 반드시 고려할 필요가 있다는 점을 시사하고 있다.6. 자치경찰제 확대 및 강화 방안1) 자치경찰의 인력 및 기구편성 기준 개선안자치경찰의 적정 인력 및 조직 모델을 개발하기 위해서는 먼저 지방자치단체의 규모와 자치권의 범위를 고려한 지방자치단체의 자치경찰의 인력과 기구를 판단해야 한다. 자치경찰은 지역 주민의 수, 유동인구의 수, 지역의 특성 등을 고려하여 경찰관 수를 결정하고, 인구 밀집도 및 지역 형태 등을 고려하여 조직의 형태를 구성한다. 즉, 각 자치단체가 자치경찰기구를 편성, 운영하기 위해서는 기본적으로 법령(안)에서 규정한 내용을 근거로 하여 각 자치단체의 지역적 특성을 고려해야 하기 때문에 주로 인구수, 도시화율, 행정구역상 면적, 지역의 지리적 특성 등을 중점으로 고려하여 자치경찰을 운영하는 것이 필요하다.2) 자치경찰 조직편성의 판단기준 개선안자치경찰 기구 조직과 관련한 편성기준으로는 기본적으로 자치단체내 설치된 기존의 조직체계를 참고하고, 국가경찰과 자치단체 내 지방공무원의 구성형태나 직급별 구성비 등을 참고하여 이를 조화시킨 방안을 도출하는 것이 필요하다. 이 경우, 자치경찰조직의 편성은 직무의 중요도, 업무량, 기관의 특성, 직무의 독립성과 연계성, 그리고 지역주민에 대한 서비스 요구수준 등을 종합적으로 고려하여 기구의 규모와 형태를 결정해야 한다.3) 자치경찰제 운영체계 확대방안자치경찰제 확대를 위해서는 자치경찰 활동의 목표를 설정해야 하며, 구체적으로는 지역주민의 생활안정을 도모하고, 지역내 발생할 수 있는 범죄에 대한 두려움을 제거하고, 자치단체의 활동에 대한 지역주민의 만족도 증가가 주 목표가 되어야 할 것이다. 또한 지역사회내 범죄문제의 발생을 사전에 방지하는 것 등도 목표로 하고, 경찰과 지역주민간 관계개선, 지역사회의 안전에 관한 인지도 증진에 있다. 그리고 생활안정, 방범, 교통단속 등을 주업무로 해야 한다.나아가 문제해결 중심의 지역사회 경찰활동을 실천하도록 해야 한다. 지역사회가 안고 있는 문제들이 무엇인지 먼저 예측해서, 이러한 문제들을 예방할 수 있도록 노력한다. 자치경찰은 주변지역을 잘 알고 있을 뿐만 아니라, 그 지역에 살고 있는 주민들에 대해서도 잘 알고 있기 때문에, 지역주민들도 경찰에 대해서 잘 알도록 해야 한다. 자치경찰은 지역주민이 무엇을 해주기를 원하는지를 잘 알고 그 요구를 정확하게 들어주도록 한다.4) 인사제도의 개선방안현행 자치경찰 신규채용에 있어, 유럽 3국과 같은 자치경찰의 신규채용제도(즉, 보조직급의 신설 등)를 도입하여 자치경찰 보조직급을 신설하여 해당 자치경찰 결원시 우선적으로 정규직 순경시험에 응시하도록 함으로써 합격자를 자치경찰로 채용할 필요가 있다. 그리하여 이들에게 자치경찰업무를 일정기간 보조하게 하여 체득한 업무수행 기술 및 경험을 활용함으로써 자치경찰의 능력향상을 제고할 수 있다.또한 자치경찰의 특별임용 요건을 국가경찰과 달리 지역특성에 맞는 새로운 특별임용 요건을 마련하는 것이 필요하다. 예를 들어, 특별사법경찰사무를 담당하는 자치경찰의 채용인력 609명은 특사경 업무(17종)처리 관련자격증과 경력을 가진 기존의 일반직 공무원의 자치경찰 전직 등을 거쳐 특별임용 하는 방안 등이다.나아가 자치경찰공무원의 특화된 교육훈련 프로그램을 개발해야 한다. 국가경찰기관에 자치경찰의 위탁교육훈련을 실시함에 있어 기존의 국가경찰 교육훈련 프로그램과 구별되는 자치경찰 공무원의 특화된 교육훈련 프로그램 개발로 전문능력 향상을 도모할 필요가 있다.자치경찰의 전면실시에 따른 자치경찰 인력 9,315명에 대한 지속적인 교육훈련 등을 대비하여 장기적으로 「자치경찰교육훈련기관」을 설치 · 운영함으로써 지역사회의 경찰활동에 부합되는 자치경찰의 교육훈련을 기할 수 있을 것으로 본다.자치경찰사무는 지방행정의 법집행 지원을 주로 하고 있으므로 특사경 업무담당공무원 또는 관련 민간전문가를 초빙하여 강사로 활용함으로써 자치경찰의 업무처리에 따른 전문지식 및 기술을 습득할 수 있다.5) 자치경찰 보조인력 확대 및 강화 방안교통 및 방범, 경비와 관련된 조직 및 기능을 진단하면 다음과 같은 인력을 읍면동 사무소 또는 주민자치센터에 배치하여 자치경찰의 인력으로 활용할 수 있을 것이라 생각된다. 특히 자치경찰의 주요 업무가 지역교통관리라는 점을 고려하면 현재 자치단체에서 수행하고 있는 교통, 차량, 불법주정차 관리업무 전체가 자치경찰대 소속으로 기능적으로 통합하여 교통의 계획과 집행이 일치를 통한 업무의 효율화를 기하는 것이 바람직할 것이다.현재 기초자치단체를 비롯한 읍면동사무소에 행정보조원으로 공익요원을 배치하고 있다. 자치단체 내에 공익요원이 근무를 하고 있으나 활용도는 매우 낮은 편이다. 이를 자치경찰 보조인력을 배치함으로서 인력활용도를 제고할 수 있다. 이와 같은 방법으로 산화 경방요원의 활용, 관광지 근무 공무원 이관에 의한 인력활용도 가능하다.나아가 유럽 선진국과 같이 유급직의 자치경찰 보조인력제를 채택하는 방안이 있다. 예를 들면, 자치경찰과 함께 활동하기에 적합한 유급직 인력을 채용하 여 자치경찰업무에 관한 일정 교육을 받게 한 후 자치경찰 보조인력으로 활용가능하다. 또는 유급 봉사자로 채용하여 일정한 교육을 수료한 사람에 한하여 채용하거나 아니면 채용 후에 일정기간 동안 교육을 수료하도록 하여 단순 봉사자가 아닌 자치경찰 전문보조인력(봉사자)으로 활동할 수 있도록 한다. 현재 자치단체의 인력확보에 관한 자치조직권과 관련하여 총액인건비제 도입의 경우 지방자치단체의 정원책정상 본청기구 이외에도 직속기관의 설치, 출장소의 설치, 동 설치, 사업소의 설치 등을 지방자치단체가 자율적으로 결정할 수 있으므로 이에 근거하여 자치단체의 인건비성 경비를 확보하여 시행이 가능하다.7. 향후 추진방향2008년 새정부는 제주자치경찰과 같이 특수한 상황 하에서 출발한 자치경찰 제에 대한 제도적 보완을 위하여 자치경찰제를 확대하고 강화하는 방향에서 국정과제를 지속적으로 추진하고자 결정한 바 있다. 이 점에 대해서 가능하다면 지방자치 원리에 충실한 제도적 실험이 되었으면 한다. 시범사업을 성공적인 제도 도입으로 연결시키기 위해서는 실험법 제정을 통한 자치제도의 실험정책(Experimentation)을 보다 전략적으로 추진하는 것이 필요하다.
    영문초록
    This paper focuses firstly on the very nature of the notion of ‘police' and its origin, and, secondly, explores not only what the municipal police of the countries concerned such as France, Spain and Italy, does on a daily-based manner for the local residents; but also compares the municipal police's functional and legal framework between the diverse models of the nations including newly introduced Korean Municipal police system exercised in Jeju special Island Province. That is eventually for the purpose of extracting the essential points for remodeling the Korean-style municipal police introduced by the previous government, based on lower-tier or street-level local authorities in Korea.
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