지방자치단체 재난관리체계의 개선방안
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국문초록
이 연구는 태안기름유출사고(허베이 스피리트호) 이후 제기된 지방자치단체 재난관리체계가 제대로 작동되고 있는지를 검토하고 그 개선방안을 내고자 하는 목적에서 출발하였다. 이를 위해 관련 보고서와 연구논문을 검토해서 분석틀을 구성하였다. 분석틀은 재난관리체계에서 갖추어야 할 구조적 특징과 이에 대해 실제적으로 나타나는 역동적인 문제를 도출할 수 있는 집행적 측면의 두 가지로 구성되어 있다.본격적인 분석에 앞서 현재의 재난발생 현황에 대한 개괄적인 파악결과, 지속적으로 재난의 발생빈도와 피해가 증가하는 추세에 있음을 확인할 수 있었다. 이러한 최근 재난발생의 특징은 지방자치단체 관할범위를 벗어나는 광범위한 특징이 나타나고 있었다. 먼저, 구조적 측면에서는 4가지 측면에서 재난관리체계를 살펴보았으며, 그 결과는 다음과 같다.첫째, 통합성 측면에서 보면, 여전히 형식적인 통합시스템으로 운영되고 있다고 할 수 있다. 즉, 중앙정부의 경우 행정안전부 중심의 통합시스템이 어느 정도 완성되었다고 할 수 있으나, 아직도 분산관리형태를 취하고 있다. 이는 지방자치단체에도 영향을 미치게 되기 때문에 해당 지자체 입장에서는 일련의 재난관리 단계별 대응에 중복이 빚어질 수 있다. 다음으로 지자체의 경우 일부 광역자치단체의 경우 통합된 조직의 형태로 구조를 바꾸었으나 여타의 지자체는 아직도 분산관리형태를 갖고 있다.둘째, 유기성 측면에서 보면, 내부 요소간 소통의 원활화가 중요한 관건이지만, 소방직과 일반직간의 업무분장에서부터 괴리가 나타나고 있었다. 우선적으로 보면 재난관리의 업무는 전문성이 중요하다고 볼 수 있지만, 순환보직으로 전문화에 한계가 있다고 할 수 있다. 다음으로 현장대응능력의 부족을 들 수 있다. 실제에 있어서는 소방기관이 대처를 하지만 비전문가로 구성된 재난관리부 서와의 협력은 의외로 쉽지 않다. 또한 재난은 자치단체장 입장에서 보면 해당 지자체의 우선순위에서 밀릴 수밖에 없기 때문에 충분한 뒷받침이 여의치 않을 수 있다.셋째, 협력성 측면에서 보면, 전문기관과의 유기적 공조협력 체계를 이루는데 한계가 나타나고 있었다. 즉 지방자치단체에서 재난이 발생했을 때 공공부문의 역할만으로는 해결이 곤란한 경우가 있다. 이는 재난의 특성이 지자체 관할범위를 벗어나는 추세를 통해 알 수 있다. 이러한 재난이 발생했을 시 필요한 협력을 요청할 기관은 우선적으로 장비 등에서 일정 수준이상을 갖춘 군부대와 경찰의 협력이 필수적이라 할 수 있다. 또한 민간조직에 대한 협력이 필수적이라 할 수 있다. 하지만 지자체엔 이러한 권한이 없으며 있다 하더라도 여러 기관을 경유하여야 하며 민간의 지원을 이끌어낼 제도적 장치도 원활하지 않다.넷째, 학습성 측면에서는 일련의 재난상황을 경험하면서 전문성을 향상시켜야 하지만 잦은 인사이동으로 지식축적이 곤란한 상황이다. 또한 지방자치단체에 대한 권한이 거의 없어서 정책개발 보다는 단순한 보고 및 집행에만 치중할 수밖에 없는 상황이다. 소방과 재난관리부서간의 중복된 업무로 상황중심적 대응력 향상에도 문제가 생길 수밖에 없는 체계를 가지고도 있다.결국, 구조적 측면에서는 아직까지 재난에 대처할 원활한 체계가 갖추어져 있지 않다고 할 수 있다. 부연하면, 집행력을 원활히 발휘할 토대가 부족하다고 볼 수 있으며, 협력과 조정이 필수인 재난관리체계에 실질적인 문제점이 내재되어 있다고 할 수 있다. 이러한 근본적인 문제는 기본적으로 지방자치단체의 재난관리 역량의 한계와도 관련이 깊다고 할 수 있다. 즉, 지방자치법을 보면 소방의 기능은 현재 기초자치단체에는 부여치 않고 있다. 또한 재난에 대응하는 권한은 실제적으로 자치단체가 갖고 있지 못하며, 보고만이 실제 기능이라고 할수 있다. 권한의 실질적 배분이 필요한 시점이라고 할 수 있다.구조적 측면에서의 문제점을 토대로 사례와 연관시켜 최근에 불거진 태안지역의 허베이 스피리트 기름유출사고는 우리에게 많은 시사점을 주고 있다.첫째, 사고 초기 신속한 대응이 이루어지지 못하고, 현장 지휘체계의 혼선으로 인해 방제장비의 동원 및 지급이 지연됨으로 인해 피해가 확대되었다는 질타를 언론과 시민단체로부터 받아야만 했다. 현장지휘 본부인 방제대책본부와 중앙재난안전대책 본부 등 방제활동 및 사고수습을 지휘하는 기관에 관련 기관의 참여가 이루어졌지만, 방제활동을 수행하는데 있어 직접적인 기관상호간 계층적 통합은 거의 이루어지지는 않았다고 볼 수 있다.둘째, 추진기구의 적정성에 대해 살펴보면 가장 큰 문제점으로 해안 방제조직과 방제장비를 갖추고 있는 것이 해양경찰청임에도 불구하고, 해안방제 주관기관이 자치단체로 되어 있어 해안가 오염 발생 초기 자치단체가 제 역할을 수행하지 못하였다는 것을 들 수 있다.먼저 피해지역 지역사회 구성원은 사고 발생 직후 지역사회 구성원들의 적극적인 방제 의지에도 불구하고 방제활동 지휘 및 방제물품 지원 등이 신속하게 이루어지지 못하였으며, 방제 지휘체계가 정비되고 방제물품이 확보된 이후에는 지역주민의 적극적인 방제활동 참여가 이루어졌다.다음으로 다양한 채널을 통해 대규모로 모집된 자원봉사 인력은 사고 초기태안군이 자원봉사 인력의 관리를 전담함에 있어 자원봉사 인력 계획과 운영방안 및 방제물품이 지원방안이 마련되지 않고, 이를 관리할 적정한 인력이 배치되지 않음으로 인해 방제활동에 원활하게 투입하지 못하는 모습을 보였다.셋째, 지역주민, 자원봉사 인력, 시민단체는 사고 발생 직후 방제활동에 강력한 참여의지를 나타내고 지속적으로 방제활동에 참여함으로써 사고 수습에 결정적인 역할을 하였지만, 그 과정에서 교통혼잡, 통제인력 부족, 방제물품 공급부족 등으로 인해 방제활동이 원활하게 수행되지 못한 것은 정부기관과의 협조 및 연계가 부족한 것을 단적으로 보여주는 것이다.이러한 제반의 문제점을 개선하기 위해서는 지방자치단체 재난관리체계에 대한 재검토가 필요하다. 이를 위해 기본방향은 우선, 재난복구에서 예방위주로의 방향전환이 필요하며, 다음으로 官중심의 재난관리에서 민관협력형 재난관리로의 방향전환이 필요하다.구조적 측면에서의 개선방안을 제시하면 다음과 같다.첫째, 통합성 측면에서 보면 현재 실질적으로 분산관리되고 있는 방식에 대한 전면 재검토가 필요하다. 중앙정부의 경우 통합관리방식을 택하고 있으나 이에 대해서 역시 검토가 필요하며, 지방자치단체의 경우는 모든 재난에 공통적으로 적용되는 대비 · 대응분야를 일원화하여 고도의 전문성 있는 조직으로 개편해야 한다.둘째, 유기성 측면에서 보면 현장 지휘체계의 혼선을 줄이기 위해 최일선의 현장지휘책임을 맡고 있는 소방본부장의 권한을 제도적으로 강화해야 한다.셋째, 협력성 측면에서 현재의 유관기관의 동원능력을 제고해야 할 것이다. 경찰, 군, 관계기관, 그리고 가장 중요한 민간단체의 협력을 이끌어내는 것이 관건이라 할 수 있으며 이에 상응하는 권한과 제도가 보완되어야 할 것이다.넷째, 학습성 측면에서 상황중심적 대응능력을 향상시키기 위해 소방분야와 재난관리 부서간의 조정이 필요하다.첫 번째, 현재는 소방부서가 역할을 수행하지만 이에 대한 훈련계획을 재난관리 부서에서도 수립하기 때문에 비합리적이라 할 수 있다.두 번째, 방재인력의 전문화 및 교육훈련이 강화되어야 한다. 조직의 책임자급까지 직위분류제를 적용하여 전문성을 제고하고 과거 사고의 교훈을 지속적으로 학습하고 전수할 수 있도록 재정비할 필요가 있다. 그리고 재난의 과학적 예측과 원인분석, 기술적인 예방과 대응, 체계화된 계획, 방재시스템 구축을 위한 전문연구활동을 강화하고 재난관리시스템의 과학화 · 정보화를 통한 방재정책연구와 방재기술의 질적 수준을 제고시켜 나가야 할 것이다.다음으로 집행적 측면의 개선방안을 제시하면 다음과 같다.첫째, 재난관리의 최일선에 있는 기초자치단체의 역량강화가 필요하다. 일련의 재난발생 상황을 보면 지방자치단체의 업무범위를 벗어나는 광역적 재난이 발생하고 있지만 이에 대해 최일선에서 초동관리를 할 수 있는 기초자치단체의 역량은 이에 미치지 못하는 것으로 나타나고 있다.둘째, 실질적인 통합체계의 구축이 필요하다. 재난관리 조직의 통합에 대한 기본방향에는 찬성하더라도 통합을 하되 지방자치단체간의 재난의 특성에 따라 약간의 변형이 가미될 수 있을 것이다.첫 번째, 단순한 조직의 통합을 넘어 이질적인 조직문화와 조직구성원의 통합이 무엇보다 필요하다. 이는 기존의 소방방재본부 등으로 통합된 서울, 인천등의 사례에서 단순한 조직만의 통합은 직렬 간 조직의 갈등 등으로 효율적 재난관리에의 어려움이 뒤따르는 것으로 나타나기 때문이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 일반, 소방, 전산 등 여러 직렬로 되어 있는 소방방재본부 구성원들의 직렬을 향후 재난관리 직렬로 통합할 필요가 있다.두 번째, 소방, 안전관리, 방재, 민방위의 통합에서 한 발 더 나아가 민간과의 협력을 할 수 있는 조직이 설계되어야 한다. 시민사회와 협력할 수 있는 로컬거버넌스 관점에서 기초자치단체의 재난관리조직과 지역의 관련 단체간 유기적인 연계가 필요하다.세 번째, 재난관리조직의 통합에서 가장 시급하고 중요한 것은 상황실의 통합이다. 재난은 재난의 특성상 초동단계가 가장 중요한데, 이러한 초동단계의 대응능력을 좌우하는 것이 상황관리이기 때문이다.셋째, 정부간 수평적 연계체제의 구축이 필요하다. 중앙정부와 지방자치단체의 재난관리조직들은 다원적이고 조직체계가 서로 상이하기 때문에 단일기관에 적용되는 계층구조는 불가능하다. 따라서 재난대응의 주도 조직을 중심으로 수평적 협력 및 지원체제를 구축하는 것이 필요하다. 중앙정부는 재난관리의 1차적인 책임을 지역의 행정을 관할하는 지방자치단체가 질 수 있도록 기반여건을 조성하고 지방자치단체의 재난관리에 대한 지원 및 대규모 재난대응을 책임 관리할 수 있도록 역할을 적절히 분담해야 할 것이다.넷째, 민간참여의 조직화가 필수적이다.첫 번째, 지방자치단체에서는 사전에 각종 유관민간단체들의 네트워크를 형성해야 한다. 각 민간단체가 가진 인적 · 물적 자원에 관한 정보를 DB화하고 재난유형별로 동원가능한 민간단체를 분류하여 비상연락체계를 구축하여야 한다.두 번째, 평상시에 유관민간단체의 구성원에 대한 지속적인 교육과 훈련을 통하여 재난현장에서의 체계적인 구급 · 대응이 가능하도록 전문성을 확보해야 한다. 민간단체의 설립목적과 특성 및 가용자원에 따라 활동분야를 특화하여 유기적인 협력체제를 구축하여야 한다.세 번째, 공공기관이나 민간단체의 참여 이전에 피해주민들의 즉각적인 자구활동이 가능하도록 평상시에 재난대비교육과 훈련을 실시하고, 자율적인 비상 동원체제를 구축하여야 한다.
영문초록
The purpose of this study is to improve emergency management system in Korean local government. In this paper, we discuss institutions and implementation of emergency management system in Korean local government. For this, we review and analyze the literatures on emergency management in Korea.We recognized that the frequency and degree of emergency are increasing as time goes on. In addition, impact of the emergency is beyond local government's boundary and it is not easy for local government itself to manage the emergency case.First, with regard to system integration, central government officially operates the integrated system, but the system integration in the central government is not completed. Moreover, local government has not had a official integrated system, but a separated one.Second, in the organization perspective, there is an internal communication gap between fire administration bureaucracy and general administration bureaucracy. Although emergency task is closely related to official's speciality, first of all, emergency task is just assigned and circulated regardless of official's specialty. Next, there is lack of response capacity in the emergency field. In particular, emergency cooperation is not easy if emergency team is composed of with the non-specialists. Also, it is important to get a strong support from the chief officials because the chief officials do not give the first priority to emergency management.Third, in terms of emergency cooperation, the cooperation system does not work since the local government does not have any power to mobilize emergency management resources. Even if emergency happens, the local government does not have any authority to utilize military and police emergency equipment. Thus, we can speak emergency response is beyond the local government's ability.Fourth, related to professionalism, the local government official's frequent job rotation would be a barrier to have a know-how about emergency administration. As we see in the case of HEBEI SPIRIT Vessel in TaeAn, 2007, emergency expertise is important and it is not a limited matter only to local government.Based on the problematic issues above, most of all, local government has to build up emergency management system in terms of professional officials and emergency expertise. For this, it is desperate for local government to have emergency management authority through institutional rearrangement.Finally, the detailed strategies to operate the emergency management system in the local level are presented in this paper.
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