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재난안전정보 및 소통과정의 신뢰성 제고 방안
분야 기타 >
저자 류현숙 ( Lyu Hyeon-suk ) , 김경우 ( Kim Kyungwoo )
발행기관 한국행정연구원
간행물정보 기본연구과제 20191230년, 제2019권 1~440쪽(총440쪽)
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국문초록
1. 연구배경 및 필요성□ 재난안전 분야에서 허위조작정보로 인한 폐해와 심각성 대두○ 재난·안전사고에서는 현장상황에 대한 정보의 공백을 메우기 위해 허위정보가 생산·유통될 여지가 많음.○ 예를 들어, 2005년 미국의 뉴올리언스 시에 허리케인이 발생한 직후, 강간·폭동·도난 등 도시 전체가 혼란에 빠졌다는 근거 없는 미디어의 보도로 인해 수색·구조의 대응 노력이 법집행으로 전환되어 인명 피해가 증가.○ 우리나라에서도 2015년 메르스 사태 당시 발생 병원과 환자, 공기감염성 등에 대한 유언비어 유포되었음. 뿐만 아니라 세월호 참사(2014), 밀양 세종병원 화재(2015) 등 각종 재난·안전사고 발생 시 허위정보로 인해 사회불안·혼란을 야기하고, 재난대응 활동에 지장을 초래함.○ 허위 재난안전정보의 문제는 탈진실 시대에 소셜 네트워킹 사이트(SNS), 유튜브 등 새로운 미디어의 등장에 따라 더욱 심각한 사회문제로 대두되고 있음.○ 미국 연방재난관리청은 2013년부터 허위정보 통제센터(Rumor Control Center)를 운영하며, 각종 재난마다 잘못된 정보에 대해 정확한 정보를 제공하여 대응하고 있으며, 허위정보의 폐해를 겪은 다른 선진국들도 허위정보에 대응하기 위해 허위조작정보의 개념 정의와 정부, 기업, 시민사회, 언론, 미디어 등의 주체별 역할과 책임에 대해 모색하기 시작.○ 그러나 우리나라의 경우, 허위 재난안전 정보에 효과적으로 대응하기 위해 필요한 법제도뿐만 아니라 정책적 노력이 미흡함.□ 연구목적○ 본 연구는 앞서 제기한 재난안전 정보 소통에서의 허위정보에 대한 체계적인 이해를 높이고, 구체적 대응방안을 모색하고자 함.○ 본 연구는 문헌·사례분석을 통해 허위(조작)정보의 개념, 미디어 이론, 재난안전 관리의 단계별 허위정보의 유통, 각국의 대응 방안에 대해 고찰하고, 실증연구를 통해 국민들의 재난안전 보도 및 정보 수집·확산 행태를 검토함.○ 이를 통해 대국민 재난안전 정보의 정확성 및 전달체계 개선 방안을 제안하여 범정부 재난안전관리의 효율성 제고에 기여하고자 함.○ 또한 정부, 언론, 시민사회 협력을 통한 신뢰성 있는 재난안전 정보 생태계 조성 방안을 모색하여 제시하고자 함.□ 연구의 차별성○ 선행연구 검토결과, 가짜뉴스로 대별되는 허위(조작)정보의 명확한 개념 부족, 경험적 실증 연구 부족, 특히 재난안전 분야에서 허위정보 관련 정책적 대응에 관한 연구 부재 확인.○ 본 연구는 문헌·사례분석, 실증연구를 통해 재난안전 정보 소통에서 허위 정보에 대한 체계적인 이해와 대응방안을 제공함.□ 기대효과○ 재난안전 보도와 정보에 대한 변화 및 관리방안을 마련해 재난안전 오보 및 허위조작정보의 사회적 확산 방지, 사회적 비용 축소를 위한 효과적인 정책대응 방안의 근거 및 자료로 활용할 수 있을 것임.○ 본 연구는 국정전략 3의 ‘국민안전과 생명을 지키는 안심사회’의 55번 국정과제 ‘안전사고 예방 및 재난안전 관리의 국가책임체제 구축’ 및 56번 국정과제 ‘통합적 재난관리체계 구축 및 현장 즉시대응 역량 강화’에 기여할 것으로 기대됨.2. 연구의 주요 내용 및 연구방법□ 이론적 검토○ 탈진실(post-truth) 시대는 주관적 감정과 개인적인 믿음에 대한 호소가 객관적 사실보다 여론 형성에 영향을 보다 크게 미치는 상황, 혹은 이러한 상황이 용인되는 시대를 지칭. 전통 언론뿐만 아니라 기성 제도전반에 대한 불신으로 이어지고, 선정적이고 자극적인 미디어 보도가 확대됨.○ 가짜뉴스와 유사한 용어는 오보(misinformation), 허위(조작) 정보(disinformation), 루머(rumor) 등이 있음.○ 허위 재난안전 정보가 확산되는 현상을 설명할 수 있는 미디어 이론으로 확증편향, 프레이밍, 프라이밍, 필터버블, 반향실 효과 이론 등이 있음.○ 허위 재난안전 정보에 대응하는 정보수용자의 역량을 높이기 위한 디지털 리터러시의 중요성이 강조되고 있으며, 디지털 리터러시 향상의 정책효과를 검증하기 위해 예방접종이론을 적용할 수 있음.○ 미디어는 재난안전 정보의 전파·확산 등에 중요한 역할을 하며, 미디어를 통한 정보수용자들의 허위 재난안전 정보 노출경험, 정부·공공기관/미디어에 대한 신뢰 등이 허위정보의 수용 또는 식별에 영향을 미칠 것으로 예상됨.○ 미시적 수준에서 미디어 이론 등을 종합하여 정보 수용자의 특성과 허위 재난안전 정보의 수용·식별 관계에 관한 연구명제를 <표1>과 같이 도출함.○ 거시적 수준에서 허위정보의 생산 및 유통은 재난관리 단계(예방, 대비, 대응, 복구)별로 미디어와 공중의 관심 차이, 전통적 미디어와 디지털 미디어 간의 이용자 역할의 차이, 미디어 보도의 자유와 한계를 정하는 관련법의 특성 등이 허위 재난안전 정보의 생산 및 확산에 영향을 미칠 것으로 보임.3. 연구결과□ 재난안전 단계별 필요 정보와 관련 주체 역할□ 전통적인 미디어와 디지털 미디어의 비교□ 국내외 허위 재난안전 정보 관련 사례 분석 결과 요약○ 해외에서는 주로 트위터와 같은 소셜 미디어를 통해 지진, 허리케인, 자연재해, 폭탄·테러·총격 사건의 대응·복구 단계에서 허위 재난안전 뉴스·정보가 생산·유통되었음.○ 국내의 허위 재난안전 뉴스·정보는 주로 대응·복구 단계에서 온라인·오프라인을 통해 생산·유통되었고, 메르스 사태(2015), 강원산불(2019), 미세먼지 문제 등의 경우에 사고 원인 또는 책임소재와 연계하여 피해보상 관련 허위정보가 정치 쟁점화 되어 발생함.□ 국내외 재난안전 정보 및 방송 법제도 분석 결과 요약□ 재난안전정보, 미디어, 신뢰성 관련 국민인식조사○ 설문조사 결과 및 시사점- 재난 및 안전사고 발생 시에는 92% 이상이 TV를 통해 해당 사고의 뉴스 및 정보를 얻는 것으로 나타남. 재난 공영방송인 KBS 등 전통매체를 통한 정확하고 사실에 기반을 둔 재난안전 정보를 전달하는 것이 허위정보의 유통을 막는 데 중요한 것으로 보임.- 절반 이상의 국민들이 재난안전 정보를 전통·뉴미디어를 통해 다른 사람들과 공유함. 또한 재난안전 허위정보의 경우 대체로 디지털 미디어나 매체를 통해 수집된 것으로 나타남.- 일반인들의 재난안전 허위정보 식별역량이 격차를 보이며, 정치지식, 정치이념, 주관적 식별능력이 식별역량에 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났음.- 10명 중 4명에 해당하는 응답자들이 허위 또는 허위로 의심되는 재난안전 뉴스를 접했고, 이들 중 40%에 해당하는 응답자들이 일주일에 한번은 허위정보나 뉴스에 노출됨.- 허위 또는 허위로 의심되는 재난안전 뉴스·정보를 접한 응답자들 중 10명 중 7명 꼴로 관련 정보의 사실여부를 다른 언론이나 온라인 매체를 통해 확인하며, 사실 확인한 내용을 문자 또는 카카오 앱과 같은 온라인 매체로 가족들이나 지인에게 전달하는 것으로 나타났음.- 허위정보에 대한 우려에 대해 절반 이상의 응답자들이 허위정보의 유통을 막기 위해 가장 필요한 수단으로 현재보다 더 강한 법적 규제가 필요함을 인식하고 있음. 정부는 이와 관련한 법제도적 개선방안을 시급히 모색해야 할 것임.- 국민들은 허위 재난안전정보의 유통 방지에 다양한 주체들의 역할이 필요하다고 인식하고 있음.○ 실험의 설계- 준 실험설계: 학력·연령이 유사한 참여자들을 배정하여 실험집단과 비교집단으로 구성함(<표 9> 참조)- 실험처치: 실험집단에 대해 1차 실험처치로 메르스와 미세먼지 등 정보의 대상에 대한 구체적 정보를 제공하고, 2차 실험처치로 허위정보 식별 가이드라인을 설명함(<그림 4> 참조)○ 실험결과 및 시사점- 첫 번째 실험처치로 실험집단은 메르스와 미세먼지에 대해 구체적인 정보를 사전에 받았지만, 메르스와 미세먼지에 대한 허위정보를 식별하는 데 있어서는 비교집단과는 유의미한 차이가 없음.- 일반인이 이해하기 쉽거나 간략한 정보를 전달하는 것이 필요.- 두 번째 실험처치로 허위정보 식별을 돕는 가이드라인에 대해 교육을 받은 실험집단의 참여자들이 그렇지 않은 비교집단의 참여자들보다 허위정보인지 맞춘 정답의 수가 통계적으로 유의미하게 나타남.- 실험의 처치 전후로 유사한 문항 간 응답의 차이가 나타나기도 했지만, 실험참여자의 수가 작아서 통계적으로 유의미한 차이를 찾지는 못했음.- 막대한 정보의 흐름 속에서 비판적으로 정보를 습득할 수 있도록 허위정보 식별 가이드라인 등을 활용한 지속적 미디어 교육 등이 필요할 것으로 보임.4. 정책제언 및 활용방안□ 제도개선방안 도출○ 문헌분석, 실증연구 등을 통해 도출된 정책적 함의로 부터 정부의 재난안전 정보 및 소통과정의 신뢰성을 제고하기 위한 정책대안을 제시함□ 정책유형과 하위개념 설정○ 교육·인식(Training and educating media literacy), 법제도(Reshaping institutional framework), 기술·시스템(Upgrading technology and system), 조직·거버넌스(Establishing disaster information organization and government)로 4개의 정책영역(중범주)을 설정○ 범주별 세부 정책대안으로 교육 3개, 법제도 4개, 기술·시스템 5개, 조직·거버넌스 5개 총 17개를 설정□ AHP(Analytical Hierarchy Process) 조사 실시○ 17개 정책대안에 대해 효과성, 시급성, 사회적 수용성 등의 타당성 기준에 따라 우선순위를 결정하여 정부에 권고하기 위해 AHP(Analytical Hierarchy Process) 조사를 실시□ AHP 조사 결과○ 효과성 지표의 정책 유형의 상대적 중요도는 기술·시스템, 교육·인식, 조직·거버넌스, 법제도 순으로 나타났음. 시급성 지표의 정책 유형의 상대적 중요도는 법·제도, 기술·시스템(메커니즘), 교육·인식, 조직·거버넌스가 순으로 나타났음. 사회적 수용성 지표를 기준으로 교육·인식, 법제도, 조직·거버넌스, 기술·시스템(메커니즘)의 순으로 중요도가 높은 것으로 나타났음.○ 세 가지 지표를 종합한 결과 세부 정책대안은 미디어 리터러시 확대, 재난주관방송 KBS 등 재난방송 온라인 시스템 효과성 강화, 재난안전정보 DB 구축, 허위 재난안전정보 생산·유통에 대한 인터넷 플랫폼 사업자의 책임성 강화 순으로 중요한 것으로 나타났음.□ 정책적 제언○ 문헌·사례 분석, 설문조사, 실험, FGI 조사, AHP 조사 등을 바탕으로 도출된 정책적 함의를 고려하여 본 연구에서 4개 영역에서 총17개의 정책대안과 실행방안을 제안함.○ 신뢰성 있는 재난안전 정보와 소통으로 안전한 사회를 실현하기 위해 교육·인식, 법제도, 기술·시스템, 조직·거버넌스 등 4개 정책영역의 17개의 정책대안들에 대해 시기별로 정책실행 로드맵을 제시함.□ 학술적·정책적 기대효과○ 허위 재난안전 정보 및 소통에 대한 사회적 담론의 필요성을 제시하고 재난안전 정보 및 소통 담당 실무자뿐만 아니라 일반인, 언론, 미디어 등 우리 사회 전반의 재난안전 허위정보의 폐해를 인식시키는데 기여함.○ 재난안전 분야에서의 허위조작정보 현상에 대한 단순한 이해를 넘어, 유사한 개념과 허위조작정보의 범위를 분석하여 허위 재난안전 정보의 실체에 대한 입체적인 이해를 높임.○ 허위 정보의 생산 및 확산현상에 대한 이해하는 데에 필요한 확증편향성, 프레이밍, 프라이밍, 반향실이론 등 미디어 이론과 허위정보에 대응하는 데에 필요한 디지털 리터러시를 적용하는 이론적 배경이 되는 예방접종이론 등의 이론들의 설명력을 비교분석하였고, 이를 통해 허위재난안전정보의 현상을 이해하는 데에 필요한 이론적 토대를 마련함.○ 재난안전 단계별 필요 정보와 전통 미디어와 디지털 미디어 상에서 재난안전 허위정보가 생산, 확산되는 양태, 특성, 피해를 국내외 사례를 통해 분석함으로써 향후 재난안전 분야에 특화된 우리 정부의 소통 전략과 정책을 개발하는데 실질적으로 기여할 수 있을 것이라 사료됨○ 재난안전 분야에서의 허위정보와 관련해 해외 사례들을 검토하고 법제도적 정책방안을 모색한 연구가 전무한 상황에서 이 연구의 결과는 매우 유의미하고 시의적절한 측면이 있음.○ 재난안전 허위(조작)정보 식별 실험과, 일반인의 재난안전 보도 및 정보 수집·공유·확산·행태 등의 분석결과와 사례조사를 토대로 제시한 재난안전 보도와 정보에 대한 변화 및 관리방안, FACT모형(Find, Assess, Create, Target)관련 지침은 행정안전부와 지방자치단체 담당부서에서 즉각적으로 활용할 수 있음.○ 정부, 언론, 시민사회 등의 협력을 통한 신뢰성 있는 재난안전 정보 생태계 조성 방안을 조사하기 위해 각각의 역할과 책임, 단계별, 영역별 실행방안을 제시해 향후 우리 정부가 재난안전 분야 허위정보와 소통의 신뢰성을 제고하는 정책을 입안하고 추진하는데 실질적인 기여를 할 것으로 기대됨.○ 민, 관, 학 전문가 참여한 AHP 조사와 FGI조사를 통해 우선적인 정책과제를 선정하고, 실행전략을 구체화시킴으로써 재난안전정보와 소통정책 입안 과정에 참여하는 정부 부처 정책입안자, 실무자, 언론미디어 종사자, 시민사회 등의 정책이해도와 정책수용성을 제고하는데 기여함.
 
 
영문초록
False information is produced and transmitted via media outlets or among people to fill information gaps during disasters and emergencies. Rumor or disinformation, which is produced to harm a certain entity intentionally, can generate confusion and also lead to an inadequate response during disasters and emergencies. For instance, media reports exaggerated that crimes, such as rape, theft, and riots prevailed in New Orleans, shortly after Hurricane Katrina hit the city in the United States in 2005. The media reports diverted the response efforts from search and rescue to law enforcement, and the government lost many opportunities to s ave residents in need. Similarly, South Korean society has suffered from disinformation or rumors regarding the Sewol ferry disaster (2014), the Middle East Respiratory Syndrome Coronavirus outbreak (2015), and the fire of Miryang hospital fire (2018). South Korean media’s biased and sensational reporting has generated confusion and conflict in society. The emergence of social media like Facebook, Youtube, Twitter, and Instagram can exacerbate the problem of disinformation and rumors because this new media allow users to create and disseminate information freely and increases the possibility that false information is disseminated. In response to the problems of rumors and disinformation, the United Sates Federal Emergency Management Agency (FEMA) launched web sites to post factual information in regards to myths and rumors. The United Kingdom, and other countries have also developed legal and policy measures to address the problem of disinformation.It is within this milieu that this study aims to improve the systematic understanding of disinformation and rumors in disaster and emergency situations and to propose policy alternatives to tackle the aforementioned problems. This study, first, reviews the literature and cases related to information in the phases of emergency management and foreign countries’ response strategies. Then, empirical studies, such as a surveys and experiments, were conducted to investigate the pattern of the public’s access to and dissemination of rumors and disinformation related to disasters and emergencies. Then, possible policy implications were drawn from the analytical results of the case studies, surveys, and the experiment and were developed into 17 policy alternatives and their implementation plans, sorted into four categories based on focus group interviews (FGIs) with experts from government, academia, and media companies. Lastly, the analytic hierarchy process (AHP) was utilized to determine the priorities of the policy proposals in terms of their effectiveness, urgency, and social acceptability.As a result, this study presents a policy road map for improving the reliability of disaster and safety information and communications. The road map is composed of the four categories and 17 alternatives. The four categories are training and educating media literacy (T), reshaping institutions (R), upgrading technology (U), and establishing disaster information governance (E). The policy alternatives, under these four categories, are proposed as follows:This study presents theoretical and practical contributions towards understanding and addressing disinformation and rumors during disasters and emergencies. Existing literature fails to provide a clear definition of disinformation and lacks an empirical understanding of disinformation in the field of emergency management. This research fills an a cademic gap by clarifying the concept of disinformation and examines the patterns of production, access, and sharing of disinformation and rumors related to disasters and emergencies by reviewing literature, studying cases, surveying, and gathering experimental data. Based upon the empirical findings, this study suggests possible policy alternatives for addressing disinformation and rumors as they have appeared during disasters and emergencies.
 
 
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