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몇 년전 서울 YMCA시민 자구 운동 본부는 향락 산업의 연간 총매출액이 GNP의 5%이상에 해당하는 4조원 이상이며, 전국의 향락 업소 수는 무허가를 포함하여 40만개 정도이고 성을 판매하는 여성의 수는 120~150만명 정도로서 이는 15세에서 29세사이의 여성 전체 인구 620만명의 약 5분의 1에 해당하는 것이라고 추정 발표하여 사회에 충격을 준바 있다.
90년대 들면서 이러한 윤락 산업은 양적인 면에서나 형태면에서 더욱 더 많은 변화를 가져왔으나 정작 이러한 윤락행위를 다루는 윤락행위등방지법은 1961년 11월 9일 사회악 일소의 일환으로서 제정 시행되었다. 61년에 제정된 윤락행위등방지법이 있으면서도 실효를 거두지 못한 것은 사회적 변화를 수용하지 못한 채 정책 지체 현상을 보이고 있기 때문이며 더욱이 정부는 윤락행위등방지법의 원칙에서 벗어나 70여개의 특정 사창가(청량리 588, 미아리 텍사스촌, 용주골, 엘로하우스, 대구의 자갈마당, 천안의 호돌이집, 수원의 정육점등)를 묵인하여 왔다. 그리고 요정 기생들에게 접객원 증명서를 발급해 주고 경찰과 포주, 향락 업소의 업주들과의 관계를 묵인하는 등 위법 행정을 해옴으로써 실제로 윤락행위를 조장, 범람시키는 역할을 하여 왔다.
이러한 비판과 현실의 심각성에 대한 뒤늦은 반응의 하나로 1996년 1월 5일 거의 35년만에 윤락행위등방지법이 개정되었고, 그 이후에도 수 차례에 걸쳐 개정되어 지금까지 시행되고 있다. 하지만 개정된 이 법조차도 그 동안의 매매춘에 얽혀진 복잡한 문제들을 효율적이고 효과적으로 해결하지 못하고 있는 실정이며 적지 않은 사회적 비용의 낭비와 혼란만을 야기 시키고 있다.
2. 윤락행위등방지법 제정전의 윤락
한일합방 이후인 1913년에는 서울의 다동, 무교동 등 술집밀집지역에서 관기에서 풀려난 기생들이 자신들의 필요에 따라 기생조합을 형성했다. 그러나 1920년대 전반기를 거치면서 점차 매춘업이 일반화되어 사창이 늘어남에 따라 공창이 상대적으로 쇠퇴했다. 사창이 번성한 이유는 당시의 창기의 기생들 모두가 일정액의 세금을 냈으나 사창의 경우 탈세가 가능했기 때문이라고 한다.
공창제 형태의 유곽의 모습은 1904년 6월 일본인 거주지에서 일본식 유곽으로 나타났고 일본은 1904년 10월 일본공사관 산하 경성영사관련 제3호로 공창제로를 실시하였다. 그 후 1916년 3월 경무총감부령 제4호 유곽업창기취체규칙이 시행되어 공적인 공창제도가 시행되었다. 해방 후 미군정은 부녀자의 매매 또는 그 매매계약의 금지에 관한 법령을 1946년 5월 공포, 시행하였다. 이 법령은 일체의 부녀자 매매 및 매매계약과 이에 의해 발생된 차용금은 전적으로 사회정책에 위반되고 무효가 됨을 선언하고 위법자는 군정재판소가 결정한 바에 의해 처벌됨을 규정하였다.
그 후 보건 후생부내의 부녀국은 여론의 지지속에 여성단체 등과 협력하여 공창폐지운동을 전개하였는데 그 성과로서 1947년 11월에 공창폐지령이 공포되었다. 이러한 공창폐지운동은 정부수립이전에 있어서 매춘행위의 근절을 위해 중요한 의미를 갖는다. 1948년 2월부터 시행된 공창폐지령은 일제 이래의 악습을 배제하고 인도를 표명하기 위하여 남녀평등의 민주주의적 견지서 공창제도를 폐지하고 일체의 매춘행위를 금지하는 것을 목적으로 하였다. 동법령은 일제하인 1916년 3월에 제정된 유곽업창기취제규칙에 의하여 취득된 유곽영업과 창기가업의 허가 및 유곽영업자조합의 설치를 무효화시켰다. 그러나 당시 부녀국은 약 한달동안 지방마다 공창폐지대책위원회를 조직하고 성병치료, 교회지도, 직업선도 등의 정부지침을 강조하는데 그쳤다. 따라서 이때는 소규모의 직업훈련에 병행하여 선도대책이 행하여 졌을 뿐, 윤락행위에 대한 효과적인 정책은 취해진 바 없다.
공창제 폐지령은 상당수의 창기들을 공창에서 사창으로 내모는 계기가 되었다. 이미 공창제 폐지령을 통하여 공창이 폐지되었지만 실질적으로 윤락여성은 공창폐지대책위원회의 교화 및 선도에 의해서 새 길을 모색하기 보다는 사창으로 운영방법을 바꾸어 당국의 단속망을 피해가는 생존방법을 택하게 되었을 뿐이다. 또한 6, 25전쟁 이후에는 전쟁미망인이 발생하였고 또한 경제난이 심각해짐에 따라 윤락행위가 급증하게 되었다. 이에 따라 6, 25전쟁 이후 정부의 매춘관련정책에 있어 가장 큰 특색은 전후 혼란기에 양산되는 윤락여성들을 예방하면서 다른 직업으로 유도한다는 것이다.
이러한 정부정책이 반영된 것이 바로 자매원의 설치이다. 즉 보건사회부 부녀국 직영기관으로 서울자매원과 부산자매원을 설치하였다. 1956년의 공식통계에 의하면 200명을 수용하고 윤락한 자중 개전의 정이 있는 자 등을 수용하여 이발, 미용, 양재, 타자 등 직업보도를 한 바 있다. 이러한 자매원은 일종의 윤락여성수용소로서의 성질을 갖고 있었다. 윤락행위등방지법이 제정되기 전 1953년에는 자매원이라는 이름의 수용소가 연평균 6-7개 정도 있었다고 한다. 그러나 윤락에 대한 정부의 소극적인 태도와 정책부재 그리고 재정적인 문제와 아울러 윤락행위가 일제시대 이래 거의 합법화되어 왔다는 등의 이유로 윤락행위는 쉽게 사라지지 않았다. 자매원 설치로 윤락생활을 통제하고 윤락여성을 선도하고 사회복귀를 지원한다는 기대는 효과를 거두지 못했다. 뿐만 아니라 오히려 미군 기지촌 등 특정지역에서의 윤락행위는 조장, 묵인되는 결과가 초래되었을 뿐이다.
3. 윤락행위등방지법의 제정
1961년 군사혁명정부는 516쿠데타 직후 ‘사회악일소’정책의 일환으로 동법을 제정공포하였다. 당시 윤락행위등방지법의 입법취지 및 논의과정에 대하여는 명확하게 밝혀진 바가 없다. 다만 보건사회부는 ‘미군정 당시 부녀자의 인신매매 또는 매춘행위를 불법화시켰으며 매개자의 처벌을 강조하였으나, 그 운용에 있어서 선도책이 없는 단속만으로 사실상 묵인 상태에 있었으므로 창녀를 재활시켜 그간 사회에 적지 않은 물의를 일으켰다. 따라서 1961년 11월 9일 윤락행위등방지법을 제정공포하게 된 것이다’라고 밝히고 있다. 이에 따라 미군정시대의 과도정부법률 제7호인 ‘공창폐지령’은 폐지되었다. 윤락행위등방지법의 시행령은 1969년 11월에 이르러서야 마련되었으며, 이와 함께 ‘윤락행위등방지법에 의한 직업보도시설의 시설기준령’, ‘윤락여성선도대책위원회규정’, ‘부녀상담원의 임용 및 배치규칙’이 제정되었다. 이에 따라 1969년 11월에 윤락여성선도대책위원회가 구성되었다.
