분야
hwp한국 안보정책에의 함의
Ⅰ 서 론
2004년 10월 한미 양국은 이라크전 지원을 위해 이미 차출된 미 2사단 제 2전투여단을 포함한 주한미군 12,500명을 2004년부터 2008년까지 3단계에 걸쳐 감축하기로 최종 합의했다. 국방부, “주한미군감축협상 결과”, MND Release, 2004. 10. 6.
주한미군은 1990년 4월 미국이 발표한 「동아시아 전략구상(East Asia Strategic Initiative: EASI)」에 따라 1990년부터 1992년 사이 14,000명이 감축된 이래 지난 15년간 37,000명 수준을 유지해 왔다. 지난 반세기 동안 한미 군사동맹관계가 유지되기까지 한미 양국은 주한미군 규모, 한국의 방위비 분담규모, SOFA의 불평등 조항 개정 등 많은 쟁점을 두고 갈등과 조정을 거듭해 왔다. 그러나 노무현 정부 출범 이후 확인된 한국 내 반미감정과 미국의 혐한(嫌韓)감정, 그로 인한 불협화음은 우리가 지금까지 양국의 외교에서 인식해 온 평균 이상의 것이었다. 그리고 북핵 위기가 여전히 해결되지 않은 상황에서 주한미군 감축이 진행되자 한국 내에서는 약 15년만에 진행되는 주한미군 감축이 초래할 안보 공백을 우려하고, 나아가 2002년 ‘여중생 압사 사건 무죄판결’을 계기로 한국 내에 반미감정이 확산되고 2003년 노무현 정부 출범 초기 미국과의 관계가 악화된 상황에서 이루어진 주한미군 감축 논의를 ‘동맹의 방기(abandonment)’로 확대 해석하려는 분위기가 조성되기도 하였다. 주한미군을 둘러싼 방기(abandonment)와 연루(entrapment)의 불안 사이의 비대칭성에 대한 논의로는 Victor D. Cha, Alignment Despite Antagonism: The US-Korea-Japan Security Triangle(Stanford: Stanford University Press, 1999), 김일영문순보 옮김, 『적대적 제휴: 한국, 미국, 일본의 삼각안보체제』,(서울: 문학과 지성사, 2004), 2장 참조.
그러나 현재 진행되고 있는 주한미군 재배치는 한미 양국간의 외교적 문제만은 아니다. 주한미군 재배치는 단순히 한반도에 국한된 미군의 구조조정이 아닌 해외주둔미군재배치라는 전세계적 구도 속에서 진행되고 있으며, 해외주둔미군재배치라는 개념의 한쪽 끝은 미국이 인식하고 있는 전략 환경의 변화에 따른 미국의 신안보정책에 닿아 있다. 이러한 맥락에서 이 글에서는 911테러 이후 미국이 세계에서의 패권을 유지강화하기 위한 전략으로 구상하여 실천에 옮기고 있는 신안보정책의 주요 내용에 대해 살펴보고, 신안보정책의 일환인 해외주둔미군재배치계획이 한국의 안보에 어떠한 영향을 미칠지 전망해 보며, 이에 대한 우리의 대응방향은 어떠해야 하는지 살펴보기로 한다.
Ⅱ 조지 W. 부시 행정부의 신안보정책
2001년 1월 20일 조지 W. 부시 행정부의 출범으로 미국의 안보정책은 크게 바뀌었다. 미국의 대외정책이 이전 클린턴 정부의 정책과는 상이한 강경 일변도의 성격을 보일 것은 충분히 예상된 일이었다. 그러나 부시 행정부의 대외정책은 예상을 훨씬 뛰어넘는 것으로, 부시 행정부는 클린턴 행정부가 미국의 경제적 이익을 중심으로 세계 전략과 안보 문제를 다루었던 것과는 달리 군사안보 분야를 미국의 세계 전략의 최우선적 과제로 삼아 힘을 바탕으로 한 매우 강경한 안보정책을 구사할 것을 천명하였다. “부시행정부 출범 이후 부시 대통령을 비롯한 행정부의 핵심 인물들은 기회가 있을 때마다 미국의 장래(본토 방어와 패권유지)를 위해 미사일방어(Missile Defense)는 매우 중요한 사업임을 강조하였다. 그리고 미국의 국방정책은 향후 대량살상무기 비확산(non-proliferation), 대량살상무기 반확산(counter-proliferation), 미사일방어, 그리고 미국의 일방적인 핵무기 감축 등 네가지 차원에서 전개될 것이라고 발표하였다.”, 이대우, “미국의 안보정책 변화에 따른 노무현 정부의 안보정책 과제”, 세종연구소(2003.7), p. 8.
그리고 같은 해 발생한 911테러는 냉전 종식 이후 일방주의와 다자주의 사이에서 갈등해오던 미국의 대외정책의 방향을 일방주의로 굳히는 계기가 되었다. 김종완, “냉전이후 미국 대외정책의 변화: 일방주의와 다자주의 논쟁을 중심으로”, 세종연구소(2003.7), p. 27.
911테러는 스스로 가장 강하고 안전하다고 느끼던 미국인들에게 심각한 안보 불안을 안겨주었다. 전 세계를 작전 범위로 삼아 군사력을 행사할 수 있는 유일한 초강대국의 경제적 상징인 뉴욕 무역센터 빌딩과 군사적 상징인 워싱턴의 국방성이 무방비 상태에서 그것도 단 수십 명의 테러리스트에 의해 불의의 일격을 당했기 때문이다. 911테러는 냉전과 탈냉전의 이분법은 물론 전통적인 안보 개념을 무색하게 하였고, 전쟁은 국가를 형성하기 위해서 그리고 세워진 국가끼리 충돌하는 것이라던 가설 역시 911테러 앞에서 설득력을 잃고 말았다. 김준형, “이라크 전쟁 이후 미국은 우리에게, 또 세계에 무엇인가?”, 아세아문제연구 46(2003), p. 1.
이러한 상황에서 수립된 미국의 신 안보정책의 윤곽은 911테러 발생 직후인 2001년 9월 30일 발표된 「4개년 국방보고서(Quadrennial Defense Review: QDR)」와 이듬해 1월 8일 발표된 「핵태세 검토 보고서(Nuclear Posture Review: NPR)」에서 잘 나타났다. 하지만 미국 내에서는 부시 행정부의 출범 이전부터 냉전 시대의 ‘봉쇄(containment) 및 억지(deterrence)’ 전략이나 클린턴 행정부 시절의 ‘개입(engagement)과 확대(enlargement)’ 전략의 수정에 대한 필요성이 제기되어 왔다. 미국은 탈냉전기 이후 중동과 동북아시아 2곳을 주요 전구(戰區: Major Theaters)로 상정하여 이 2개의 주요 전구에서 침략국들이 전쟁목적을 달성하기 이전에 침략행위를 저지격퇴한다는 동시승전전략(win-win strategy)을 기본적인 전략방침으로 채택해 왔다. 그러나 1997년 미 의회의 국방패널들이 「1997 국방기획서」에 관해 평가한 「군사변환(military transformation)」보고서에서는 이 동시승전전략이 냉전상황에 근거한 것으로 미국의 장기적인 안보발전에 제약요인이 된다고 비판했다. 2000년 4월 미국방부 자문기관인 ‘21세기 국가안전보장위원회가 발표한 보고서에서는 동시승전전략을 전환할 필요가 있다고 지적하였으며, 2000년 5월 미 합참이 발표한 「합동전망(Joint Vision 2020)」에서는 미국의 군사력이 너무나 엷게 과잉전개 되었기 때문에 2개 주요 전구에서 미국이 동시에 승리할 수 없다고 경고하는 한편, 앞으로 미국이 맞이할 전쟁은 ‘비대칭적 공격’일 가능성이 높기 때문에 이에 대비해야 한다고 촉구하였다.
그리고 소위 ‘불량국가’들의 대량살상무기(Weapons of Mass Destruction: WMD)와 중국의 부상이 미국을 위협하는 다른 두 가지의 중요한 도전으로 인식하고 있었다. 그러던 중 발생한 911테러는 언제, 어디서, 누가, 어떤 수단으로 공격할지 모르는 ‘테러’라는 ‘비대칭적 위협(asymmetric threat)’에 미국이 효과적으로 대처할 수 없음을 깨닫게 해주었다. 따라서 911테러는 미국의 안보정책이 미국이 새롭게 직면한 외적 위협의 변화에 제대로 대처할 수 있는 방향으로 수정되어야 한다는 원칙을 재확인 시키는 계기가 되었던 것이다.
2001년 9월의 「4개년 국방보고서(Quadrennial Defense Review: QDR)」(이하 QDR)에 나타난 미국의 안보전략은 ⅰ)동맹국과 우방국들의 안보에 대한 미국의 개입 보장, ⅱ)미국의 군사적 우위 확보에 의한 미국의 개입 보장 ⅲ)위협의 출현 억지와 신속한 승리를 위한 미군의 전진배치, ⅳ)억지에 실패할 경우 적의 완전 궤멸로 요약될 수 있다. The Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report, (2001. 9. 30),,; 이대우, “부시행정부 출범과 주한미군: 역할 및 규모 변경을 중심으로”, 세종연구소(2003. 4), pp.23~24. 참조.
QDR에 근거하여 미국의 군사전략은 종전의 위협기반전략(threat-based strategy)에서 능력기반전략(capabilities-based strategy)으로 전환되었다. 위협기반전략이란 위협의 출처가 어디이며, 어디서 전쟁발발 가능성이 높은지를 분석한 후 이에 대처하기 위한 전략을 세우는 것이다. 이에 비하여 능력기반전략이란 불확실성과 놀라움으로 가득 찬 테러의 시대에 자국의 안보에 위협이 될 가능성을 지닌 모든 능력을 상정하고 그것을 분석한 후 그에 대처하는 전략을 세우는 것이다. 위협기반전략에서 능력기반전략으로의 전환은 ‘위협’을 명확하게 고정적으로 존재하는 것이 아니라 ‘능력’이 어느 순간 갑자기 위협으로 전환될 수 있는 불확실한 것으로 규정했기 때문으로 볼 수 있다. 그리고 QDR에서는 북한, 남아시아, 중앙아시아, 중동, 코카서스 산맥, 동아프리카, 발칸 등을 잇는 지역을 비대칭적 위협을 가할 수 있는 국가나 집단들이 몰려 있는 ‘불안정의 호(Arc of Instability)로 규정하였다. 이런 지역에서 제기되는 비대칭적 위협은 과거와 같이 주요 전략지역에 전진배치 된 미국의 군사력을 바탕으로 억지하고 봉쇄하는 것만으로는 제거되지 않기 때문에 잠재적 위협능력을 지닌 국가나 집단에 대해서는 선제공격을 가하고 예방전쟁도 불사하겠다는 것이다. 김성한, “911테러사태 이후 미국의 안보정책 변화와 한반도”, 국방부,『한반도 군비통제』, 군비통제자료32(2002. 12), pp. 130~131. 참조.
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