국내 외국인 인력정책의 변천과정

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본문내용
국내 외국인 인력 정책의 변천 과정
1. 정책 부재상태의 미등록 노동자의 유입, 1987∼1991년
외국인 노동자는 1987년 무렵부터 한국으로 유입되기 시작하였다. 이시기에는 국내 노동시장에 만연한 생산직 인력난으로 외국인들의 노동기회가 매우 풍부하였고 우리나라의 빠른 경제 성장에 힘입어 국가 간 소득격차도 확대되었다. 이에 더불어 1990년 걸프전쟁의 여파로 외국인 노동자들이 새로운 유입처를 찾아 움직이기 시작한 것도 한 요인이 되었다. 즉, 국내 및 세계적 시장 상황이 외국인 노동자를 끌어들인 원동력이었다.
초반에는 그저 호기심의 대상이었던 외국인 노동자의 유입 현상은 1990년 이후 급격히 증가해서 사회적인 이슈로 떠오르기 시작하였다. 냉전체제의 붕괴와 노태우 정부의 ‘북방정책’이 한데 어울려, 한국계 중국인의 모국 방문 문호가 개방되었고, 1990년에 인천-웨이하이 간 정기 항로가 개통되면서 한국계 중국인 노동자들이 대거 몰려들었다. 또한 동남아시아 각 국에서 외국인 노동자가 대량으로 유입되었다. 1986년 아시아 경기대회와 1988년 올림픽을 치르면서 한국의 발전상이 국제사회에 알려지게 되었고, 한국의 노동시장 정보가 각 국으로 흘러 들어가게 되었다. 더욱이 1989년부터 일본이 외국인 노동자의 입국규제와 강제출국을 강화하고,1990년 8월에 걸프전이 발발하면서 각 국의 해외취업 희망자들이 선택할 수 있는 취업 대상지는 매우 축소되었다. 이러한 상황에서 용이한 입국 가능성과 풍부한 취업기회를 가진 한국은 외국인 노동자를 끌어들이기에 충분하였다. 게다가 한국 정부는 ‘올림픽’, ‘대전엑스포’, ‘한국방문의 해’, 등 일련의 국제 행사를 치르면서 외국인 관광객을 유치하기 위하여 각종 출입국 관련 규제를 완화하였다.
이러한 한국의 시장상황과 국가정책은 외국인 노동자를 강력히 유인한 조건이었다. 더욱이 한국의 여러 사회 집단 중 어느 하나도 외국인 노동자의 국내 취업에 대해서 적대적인 태도를 취하지 않았다. 그 와중에서 그 당시 생산직 인력난에 시달리던 중소 자본가들은 미등록 상태로 유입된 외국인 노동자들을 고용하기도하였고, 외국인 노동자의 합법적인 수입까지 요구하는 등 적극적인 자세를 보였다. 이에 이어 각종 단체들이 노동시장의 개방을 요구하며 정부의 결단을 촉구하였고, 자본가들이 단체 행동까지 보이는 수준에 이르자 내국인 노동자의 대응이 나타나기 시작하였다. 내국인 노동자들은 사용자 단체들의 해외인력 수입 허용 요구가 있을 때마다, 내국인 노동자의 취업 기회를 박탈하고 노동조건 개선에 걸림돌로 작용할 우려가 있다는 점을 들어 입장을 밝혔다.
상황이 이렇게 되자, 한국 정부도 해외인력 수입에 대한 정책 수립에 착수하였다. 먼저 정부 각 부처는 외국의 외국인 노동자 수입 사례를 연구하기 시작하였다. 정부는 ‘외국인 산업기술제도’의 절차, 효과에 대한 내용을 담고 있는 정책 자료들을 발간하였고 1991년 2월에는 처음으로 정부차원의 해외인력 수입 검토 의사가 표명되었다. 하지만, 탄광 노동력의 부족을 해결하기 위해서 제안된 이 사안은 결국 광산 노동자 협의회를 비롯한 여러 사회단체의 거센 반발에 부딪혔고 이는 결국 전체 노동계의 반발로 이어져 광원 수입은 결국 무산되었다. 이처럼 이시기에는 국내 외국인력 정책 방향에 대해서 학계, 사용자, 정부, 각 부처 사이에서 논의가 활성화되었지만 쉽게 결론이 나지 않았다.
2. 단순 기능 외국인력 도입개시 기간, 1991∼1993년
외국 인력에 대한 논의가 활발해지는 가운데 정부는 일종의 절충안으로 일본의 연수생 제도를 그대로 모방하여 실시함으로써, 자본가와 노동자의 요구를 모두 수용하려는 방법을 모색하였다. 정부는 ‘원칙적으로’는 단순기능직 외국인의 국내 취업은 허용하지 않으면서, ‘산업 공동화를 방지하고 산업체 인력난의 해소에 기여할 수 있도록’ ‘근로자’가 아닌 ‘연수생’을 도입하는 길을 선택하였다. 당시의 ‘출입국 관리 시행법령’제9조 제1항 제 13호에 의하면, 산업 기술 연수를 받기 위하여 입국하고자 하는 외국인이 재외공관의 장으로부터 산업기술연수 사증을 받을 경우 국내 체류가 가능했다. 결국 정부는 이 제도를 확대 실시하여 인력난 완화를 목적으로 단순기능 외국 인력을 들여오게 되는 법적 근거가 되는 ‘외국인 산업기술 연수사증 발급 등에 관한 업무처리 지침’ (법무부 훈령 제 255호)과 그 시행세칙을 1991년 10월 26일에 발표하였다. 이는 그 동안 극히 제한적으로 운영되던 외국인 산업 기술 연수를 법무부 훈령으로 제도화한 것인데, 연수대상 산업체의 범위를 종전의 ‘해외 현지 법인이 있는 사업체’로 되어있던 것을 「외국환 관리법」에 의하여 외국에 직접 투자하거나 외국기업과 합작으로 외국에 투자한 산업체, 「기술개발 촉진법」에 의하여 외국에 기술을 제공한 산업체, 「대외무역법」에 의하여 외국에 산업설비를 수출한 산업체, 외국인에 대한 연수가 불가피하다고 판단하여 주무부처의 장이 추천한 산업체로 확대하여 적용하였고, 연수 허용 인원도 종래의 상시근로자의1%수준에서 기업규모에 따라 차이가 있지만 최고 10%까지 확대하며, 연수 기간도 종전의 3개월에서 6개월로 늘리고 한 차례에 한하여 연장이 가능하도록 하였다. 그리고 외국인 연수허용 범위 등을 심의 , 조정하기 위하여 법무부에 ‘외국인산업기술연수 조정협의회’를 두어 법무부 차관이 위원장이 되고, 위원은 경제 기획원 기획국장, 외무부 영사교민국장, 법무부 출입국관리국장, 상공부 산업정책 국장, 노동부 직업안전 국장, 과학기술처 인력 정책관 으로 하였다.
이에 근거하여 초기에는 외국에 투자한 업체에서 기술 연수생을 들여오기 시작하였으나 1992년 하반기부터는 국내의 일반 중소기업체 중 이른바 3D 업종으로 국내 근로자들이 기피하는 업종에도 연수생을 들여오기 시작하였다. 예를 들면, 염색, 도금, 주조, 열처리, 기계 분야 등 10개 업종에 1만 명 한도로 연수생을 들여오게 되었다. 이 경우에는 상공부 장관의 추천에 의해 법무부에서 사증발급 신청서를 교부하는 형태였다. 실제로는 연수업체들이 국내 인력 업체에게 대행 서비스를 의뢰하여 이들에 의해서 선발, 초청이 되었다.
이와 같은 공식적 도입과는 별도로 1991년 이후 관광비자나 방문비자로 입국하여 불법 체류 취업하는 외국인 근로자가 급증하기 시작하자 이에 정부는 단속을 시작하였고 단속에 따라 사용 사업주까지 형사 처벌을 받는 경우가 속출하자 각공단지역의 영세 사업주들은 인력난을 호소하여 외국인 근로자의 사용을 합법화해주기를 건의하기에 이르렀다. 그러자 정부는 1992년 6∼7월 중 일제 신고기간을 정하여 신고한 경우 처벌을 면제하고, 그 해 12월 말까지 출국기한을 연장시키는 조치를 취하였다. 그리고 출국 기한인 1992년 12월 말이 다가오자 다시 1993년 6월 말까지 출국기한 연장조치가 내려졌다. 중소 기업체 생산직의 대안 인력 없이 미등록 노동자를 강제 출국시킬 경우 발생할지도 모르는 도산 사태와 생산차질을 우려한 나머지 내려진 결정이었다. 그러나 그 후에도 중소 제조업체의 생산직 인력난은 지속되었고, 대안적 인력 확보 방안도 전혀 없었기 때문에 정부는 1993년12월 31일까지로 출국기한을 세 번째로 연기하였으며, 다시 1994년 5월 31일 까지 네 번째로 연기하였다. 정부는 중소기업 보호와 ‘불법’ 상태인 미등록 노동자 축출이라는 두 가지 모순된 정책을 추구하였는데, 미등록 노동자의 근절은 중소기업인력난 해소라는 요구에 밀릴 수밖에 없었다. 경찰과 법무부 출입국 관리국의 미등록 노동자 일제 단속이 실시될 경우에도, 제조업 취업자는 예외로 한다는 내부지침이 공공연하게 알려질 정도였다. 말하자면 정부는 관광, 방문 사증을 발급받고 입국한 외국인이 국내에서 취업하는 것을 「출입국 관리법」위반으로 간주하여 ‘강력하게’ 단속하겠다고 엄포를 놓으면서도, 동시에 그들의 입국에 대해서는 거의 통제를 하지 않은 채 국내 제조업체에 취업한 외국인 미등록노동자의 경우 체류연장을 해 주는 모순적 정책을 실시하였다. 호경기 때에는 미등록 노동자를 방치하고, 불경기 때에는 불법체류자 단속을 강화함으로써 경기 완충적 효과를 도모한 것이다. 한 마디로 한국 정부가 저개발국으로부터 외국 인력을 유인하여 그들이 미등록 노동자로 전화하게끔 묵인 또는 조장, 방조한 셈이었다. 이처럼 정부의 무원칙한 정책이 미등록 노동자를 양산하게 된 기본 요인이었다. 미등록 노동자란 외국인에 대한 국가의 입국 및 취업 규제가 있는 사회에서는 어디에서나 발견되지만, 한국처럼 미등록 노동자의 수가 합법취업자와 산업기술연수생을 합한‘합법체류자’ 수보다 훨씬 더 많은 상태는 찾아보기 힘들다. 이러한 비정상적인 상황은 원칙 없는 미등록 노동자 대책과 산업기술연수제도라는 편법적 정책 시행이 낳은 필연적 결과였다. 이 시기의 산업기술연수제도는 몇 가지 문제점을 안고 있었다. 산업기술연수생의 선발, 도입, 교육, 사후관리를 대행하는 국내 인력업체들이 수수료를 과다 징수한 사례가 발견되었고, 이 업체들이 외국인들을 조기에 입국시키기 위하여 출입국관리 공무원에게 뇌물을 제공한 사건이 적발되었으며, 산업기술연수생의 입국 사후 관리가 거의 이루어지지 못했다. 1993년 2월에 집권한 김영삼 정부는 상공부장관 추천 외국인 기업 연수제도를 1993년 4월을 기하여 중단시키기로 결정하였다. 그렇지만 이미 입국한 산업기술 연수생에 대해서는 체류기간을 종전의 최장1년에서 2년으로 연장해 주기로 하였다.
3. 단순 기능 외국인력 도입확대 기간, 1993∼1995년
1993년 4월 정부가 산업기술 연수제도를 잠정적으로 중단함으로써 도입의 제 1기는 막을 내렸다고 할 수 있다. 그러나 정부는 1993년 11월 24일 외국인 산업기술 연수조정 협의회에서 연수생 제도를 재활용하기로 결정함으로써 연수생 도입은 재개되었다. 한때 정부는 새로운 제도를 모색하였으나 기존 제도를 수정, 보완하는 것으로 결론을 내렸다. 김영삼 정부는 1993년 11월 24일 법무부 차관이 주재하는 ‘외국인 산업기술 연수조정 협의회’에서 기존 산업기술 연수제도의 미비점을 보완함과 아울러 외국인 산업기술 연수생 도입 업종과 규모를 대규모로 확대한다는 결정을 내렸다. 추가로 2만 명의 산업기술 연수생을 도입하되, 중소기업협동조합중앙
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