분야
hwp2. 칠레의 연금개혁: 논쟁의 배경
3. world Bank의 연금개혁 보고서
4. ILO/ISSA의 반론
5. 논의
6. 결론
1. 서론
1981년 칠레가 기존의 부과방식 공적연금을 적립방식의 민간투자펀드로 전환했다. 이것은 사회보장 역사상 두가지 점에서 놀라운 사건이다. 하나는 정책의 시행주체가 정부로부터 민간부문, 즉 민간투자신탁 회사로 바뀐 것이다. 이는 사회보장의 주체는 정부여야 하고, 영리를 목적으로 하는 민간부분은 사회보장의 주체가 되어서는 안 된다는 지금까지의 상식을 뒤집은 조치였다. 다른 하나는 재정운용방식을 전통적인 부과방식에서 완전 적립방식으로 바꾼 것이다. 뮤추얼펀드, 개인연금, 기업연금과 같은 민간보험의 전형적인 재정운용방식인 적립방식을 공적연금에 적용한 것도 매우 이례적이었다. 칠레의 연금개혁은 1990년 초 인근 남미 국가로 확산되었으며, 선진국의 연금개혁에도 상당한 영향을 주었다.
2. 칠레의 연금개혁: 논쟁의 배경
칠레는 다른 남미국가들처럼 경제 수준에 비해 이른 시기인 1920년대에 노동자를 대상으로 하는 적립방식의 공적연금의 도입했다. 그러나 잘못된 재정 설계와 불합리한 운영으로 재정위기가 초래되었고, 결국 그 해결을 위해 1970년대 들어 부과방식으로 전환했습니다. 그러나 부과방식도 문제를 해결해주지는 못했다. 구제도의 가장 큰 문제는 통일성의 결여였다. 당시 백여 개의 연기금이 운용되었는데, 연금 수습개시연령이나 연금기준이 각양각색이었다. 에컨대, 블루칼라는 65세가 되어야 완전연금을 수급했는데 이에 비해 42세나 55세에 수급하는 직업계층도 있었고, 공무원은 100% 인플레 조정 연금을 받았는데 노동자 일부는 생계비 자동 조정 혜택조차 받지 못했다. 또한 1962 ~ 1980년, 블루칼라의 평균 연금이 41%나 감소 한 것에서 보듯이 중상층 근로자에 비해 저임금 노동자가 불리했다. 보험료율도 16 ~ 26%에 달할 정도로 매우 높았다. 인구구조의 변화도 큰 영향을 미쳤다. 1955년 12.0이었던 부양률(퇴직자 ÷ 경제활동인구)이 1979년 2.5로 감소했다. 이런 요인들 때문에 1970년대 초반부터 연금재정은 총체적으로 위기에 봉착했다. 1971년에 이미 중앙정부의 연기금에 대한 지원은 GDP의 4%에 달했다.
불합리한 운영과 총체적인 재정부실이라는 구조적이고 만성적인 문제를 해결하기 위해서는 땜질식 처방이 아닌 근본적인 개혁이 불가피했다. 신자유주의자인 민영화론자들은 칠레의 가장 큰 기득권층이었던 군대를 설득하여 개혁을 추진하였다. 칠레의 연금 민영화 정책의 핵심은 개인투자계정(ICA), 연기금운용회사(AFP), 연기금감독청(SAFP), 최저연금보장제 등 네 가지이다. 개인투자계정이란 가입자 명의로 개설된 저축게정을 말하는데, 매월 납부하는 보험료가 여기에 적립된다. 임금노동자는 강제, 자영자는 임의 가입이다. 보험료율은 임금이나 소득의 10%이고, 사용자 부담은 없다. 급여로는 노령연금, 장애 및 유족연금이 있고, 연금 수급연령은 남자 65세, 여자 60세이다.
AFP는 적립된 기금을 관리하는 뮤추얼 펀드이다. 가입자는 AFP 선택권이 있다. AFP는 연기금 관리 이외의 다른 사업을 할 수 없고, 법정 급여만 취급해야 한다. SAFP는 노동사회복지부 산하의 AFP 감독기관이다. AFP의 인허가권, 감독권, 해산권을 보유하고 있으며, AFP가 투자하는 상품의 투자비율(국채, 사채, 주식 등의 비율)과 종류(특정 회사의 주식만을 보유하도록 할 수 있다.)까지 규제한다. 그리고 개인투자의 위험을 줄이기 위해 AFP의 수익률 보장과 청산에 관한 규정을 두고 있다. 최저연금보장제는 투자에 실패하여 노후 대비 능력을 상실한 사람을 위한 사회 안전망이다. 20년 이상 가입자(장애, 유족연금은 10년)로서 최저 연금에 미달하는 사람은 평균 임금의 22 ~ 25%의 연금을, 법정저축 미가입자들은 평균 임금의 12%에 해당하는 공적부조 급여를 수급할 수 있다. 연금 개혁의 성과로 적립금과 수익률이 증가하고, 재정적자 규모가 크게 줄어들자 신자유주의자들은 연금개혁의 효과를 매우 긍정적으로 평가하고 있다. 먼저 저축률 제고를 자랑한다. 실제로 국내 저축률이 1986년 10%이하에서 1996년 29%로 증가했다. 이 중 공공부문 저축률이 큰 비중을 차지했다. 이들은 저축률 증가가 경제성장을 촉진하고, 경제성장은 민간부문 저축률을 제고한다고 확신하고 있다. 투자 수익률도 상당하여 1981 ~ 1990년 평균 수익률이 10.4%에 달했다. 그리고 민영화가 노동시장에 미친 긍정적 효과도 주장하고 있다. 첫째 기업과 노동자의 보험료 부담을 경감시켜 노동비용의 감소와 고용의 창출에 기여했다. 둘째, 연금급여 대신 투자 수익에 과세함으로써 노동자들의 세금 부담을 경감시켰다. 그리고 보험료가 개인계정에 적립되기 때문에 노동자들은 보험료를 세금이 아니라 예치된 보상금으로 보고 있다. 다만 단기적인 수익률 하락이 다소 우려될 뿐이다.
그렇다면 칠레의 연금 민영화 정책에 실패는 전혀 없었을까? ISSA는 칠레 개혁의 문제점을 다음과 같이 지적했다. 첫째, 고객유치를 위한 세일즈와 마케팅비용으로 인한 과도한 관리운영비문제이다. 1988년 개인의 펀드 이전을 자유화한 이후 펀드 변경 비율이 증가(가입자의 25% 정도)하면서 관리 운영비도 다시 증가했다. 투신사가 가입자에게 부담시키는 높은 투자수수료(적립 금액의 3.5 ~ 4%)도 문제이다. 둘째, 자영자 문제이다. 임의 가입 대상인 자영자는 단지 10%만 가입하고 있다. 칠레의 자영자는 사실상 사회보장의 사각지대에 놓여 있는 것이다. 셋째, 월정 연금의 문제이다. 1994년 말 현재 연금 수급자의 40%정도가 월정 연금을 선택하고 있는데(가입자의 45%가 단계별 반환일시금 선택), 투신사에게 큰 부담으로 작용할 전망이다. 왜냐하면, 반환일시금에 비해 월정 연금에 훨씬 많은 돈이 들기 때문이다. 좌파학자인 Fazio와 Riesco는 부의 집중화를 문제 삼았다. 국영기업의 대대적인 민영화, 국제위기, 막대한 부채 등 세 가지 요인에 의해 연금 민영화가 이루어져 저축률은 올랐겠지만 부의 집중이란 심각한 폐해가 발생했다고 비판하였다. 그리고 펀드의 집중화와 미국 자본의 진출도 지적했다. AFP는 1981년 출범 당시 12개로 시작하여 1993년 22개로 증가했다가 그 후 줄어들어 1996년에는 13개로 감소했다. 미국 투신사의 칠레 진출도 상당하여 펀드 지분의 적지 않은 비율을 미국 투신사들이 보유하고 있다. 또 노동자의 단지 40%만이 가입하고 있다는 사실도 문제다. 저임금 노동자들 대부분이 AFP에 가입하지 않고 있는데, 이는 이들이 민영화로 인한 부의 증대를 향유하지 못한다는 것을 의미한다.
ISSA의 Qweisser는 칠레의 확정기여 연금의 성공여부는 소득 대체율에 있고 소득 대체율은 향후의 임금, 펀드 수익률, 그리고 무엇보다도 평균 수명에 달려 있다고 했다. 가입자 개인계정에 얼마가 적립되고 또 퇴직 후 실제로 얼마를 되돌려 받을 수 잇는지가 어느 정도 확실해져야 개혁의 성패가 판가름 난다는 말이다. 서론에서 말한 대로 칠레의 연금개혁은 재정문제로 고민하는 남미의 인접 국가로 확산되었다. 이를 제 2세대 연금개혁이라 한다.
-Peter Baldwin, 「The Politics of Social Solidarity」, Cambridge University press, 1990.
-문석남, "북유럽 삼국( Sweden, Norway, Denmark)의 노인복지정책과 연금제도에 관한 연 구", 「복지정책 의식과 제도」, 한림과학원 편, 1996.
-박근갑, "독일 철강공업과 비스마르크의 사회보험- 재해보험법을 중심으로", 비교사회복 지 제1권, 한림대학교 사회복지연구소, 1991.
-변광수 외 2인 공저,「 스웨덴 - 복지의 나라」, 한국외국어대학교 출판부, 1981.
-신광영, "스웨덴의 사회복지제도의 형성과 특징", 한림대학교 사회복지연구소, 비교사회복 지 제1집, 1991.
-한경닷컴,
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