분야
hwpⅠ. 문제의식
최근의 사회갈등의 유형은 이념ㆍ성ㆍ세대보다는 ‘이익집단과 지역’을 단위로 증가하는 경향이 뚜렷하며 분규의 강도 역시 점차 첨예해지는 양상을 보이고 있다(지속가능발전위원회 2003, 38). 한국사회의 민주화와 더불어 이론으로서나 현실을 규정하는 힘으로서나 견고하게만 보였던 국가조합주의의 이익대표 체계는 빠른 속도로 붕괴되기 시작하였다. 그렇지만 그 뒤 우리가 목격한 바는 어떤 사회적으로 합의된 대안적 이익체계의 정착이라기보다는 극단적 다원주의(extreme pluralism)의 더욱 파괴적 경향성이었다. Im Hyug Baik. “From affiliation to association: The challenge of democratic consolidation in Korean industrial relations.” D. L. Mcnamara (ed.). Corporatism and Korean Capitalism. (London: Routledge, 1999). pp.83-84.
. 이러한 상황에서 최근 이익집단 사이의 갈등 해소, 입법 활동의 투명성과 효율성, 시민참여의 증진을 위하여 미국식의 로비제도를 도입하여야 한다는 주장이 학계와 정치권에서 공식적으로 제기되고 있다. 로비(lobby)는 초기에는 “자신을 대표하는 시민적 행동이 아니라 영향력 행사의 의도로 정부의 정책 결정층을 대상으로 한 커뮤니케이션의 전달과 압력”이라는 정의에서 알 수 있듯이 의원과 이익집단 사이의 개별 대면 접촉(face-to-face individual meeting)을 강조하였다. 최근에는 입법, 행정, 사법, 언론, 여론 등을 포함하여 정부의 정책결정에 영향을 끼치려는 집단 활동으로 개념이 확대되고 있다. Frank R. Baumgartner and Beth L. Leech. 1998. Basic Interest. (Princeton,N.J.: Princeton University Press, 1998), p.35.
그렇지만 이에 대하여 미국의 로비제도의 작동 방식이나 한국에의 적용가능성 등을 이론적 시각에서 면밀히 검토한 학술적 논의들은 대단히 부족한 실정이다. 그간 대부분의 연구들은 미국의 다원주의 체제 하에서 로비가 이루어지는 방식과 그것에 따른 이론적 쟁점을 소개하는 것이 대부분이었다. 한국에의 제도 도입을 주장한 논의들 역시 그것이 한국의 정치제도와 사회적 권력관계에 미칠 구조적 영향력을 고려한 이론적 차원보다는 입법적 효율성과 투명성의 확보라는 단기적, 기능주의적 관점에서 이루어져 왔다. 특히, 필자는 무엇보다도 한국에서의 로비제도의 논란이 로비스트의 일차적 고객이자 수요자라 할 이익집단과 시민단체의 인식과 반응에 대한 경험적 연구가 생략된 채 진행되어 왔음을 주목하고 싶다.
본 연구는 로비 제도 도입을 둘러싼 최근의 논의들을 미국의 이익정치 분야에서 이루어진 학계의 연구 성과들과 한국에서의 경험적 연구에 기초하여 ‘비판적 관점’에서 검토하고자 한다. 이 때 비판의 근거는 크게 두 가지이다. 첫째는, 이론적 차원에서 로비제도가 권력의 불평등 관계를 온존ㆍ심화시켜 왔다는 연구 성과의 소개와 정리이다. 둘째는 제도적 조응성의 관점에서 전격적인 로비 제도의 도입은 정착 가능성이 매우 희박하다는 점이다. 미국에서 다양한 반론과 현실적 비판에도 불구하고 로비제도를 유지시켜 왔던 것은 로비와 연관된 제도적 장치(institutional aangement)들이 원만하게 작용하여 왔기 때문이다. 이익집단 정치 또는 정당ㆍ의회정치와 같은 중범위적 틀에서 로비제도를 분석한 연구가 거의 없었다는 지적 이정희. 「로비활동 제도화의 쟁점 연구.」 『21세기 정치학회보』. 제16집3호. (2006). p.152.
을 고려할 때 본 연구의 이론적ㆍ정책적 함의는 적지 않다 하겠다. 본 연구는 이를 위해 조직화된 이익을 대표하고 있는 시민사회의 양대 축인 사업자단체와 시민단체가 이에 대해 어떻게 인식하고 있는지를 경험적 연구를 통하여 보여주고자 한다. 아울러 정당정치와 이익정치의 동시 발전을 위한 대안으로 정당과 이익조직 사이의 정책협약 방식을 비롯한 몇 가지 방향들을 제시하고자 한다.
Ⅱ. 로비제도 도입을 둘러싼 논쟁
흥미롭게도 오랜 권위주의 통치를 경험하였던 한국에서 이익정치의 바람직한 방향으로 미국식 다원주의를 제안하였던 지적 전통의 뿌리는 대단히 깊다. 韓相震·吉炡日. 『韓國 利益集團의 實態와 改善方案: 經濟利益團體를 중심으로』. (서울: 현대사회연구소, 1985). pp.1-13.
민주화 이전의 이익집단 연구의 거의 모든 논문이 한국의 이익정치의 현실을 정부에 종속된 후진국 정치의 전형으로 규정하였고, 반대로 미국의 다원주의를 선진정치의 핵심적 요소이자 우리가 지향해야 할 바람직한 모델로 간주하는 강한 목적론과 규범성을 갖고 있었다. 정상호. 「한국의 이익집단 연구의 궤적: 분석적 개괄.」 『한국정치학회보』. 40권1호. (2006). pp.41-42.
이전의 다원주의적 제안들이 권력분립이나 정당정치의 활성화 등 규범적, 가치 지향적이었다면 최근의 제안들은 로비라는 특정 제도의 수용을 촉구하는 보다 구체적 제안 형태를 띠고 있다. 최초의 본격적 공론화는 한국의 대표적 시민단체인 ‘참여연대’에 의해 이루어졌다. 린다 김 사건과 옷 로비 파문을 계기로 정치권과 재계의 밀실야합과 정경유착이 드러나자 참여연대는 2000년 5월 로비스트의 공개 등록, 로비활동 내용의 공개, 로비활동 규제 및 가이드라인 설정, 불법적 로비활동의 처벌 등을 골자로 한 을 입법청원하였다. 참여연대. 음성로비 근절을 위한 ‘로비활동공개법’의 올바른 입법방향 모색, 1차 토론회 자료집. (2000.5.16).
참여연대는 본 입법운동의 취지를 “외국대리인의 등록과 공개를 통해 건전한 로비활동을 양성화하는 한편 정책결정과정이나 입법과정의 투명성 확보를 도모”하는 것으로 설정하였다.
