사회정책의 발달
분야
hwp현대 자본주의 사회의 복지에 대한 본질적인 논의에서 초기 자본주의로부터 진보된 자본주의에 이르기까지의 변화는 복지의 범위를 확장시키는 것이 단순하지 않음을 보여주었다. 따라서 사회정책 발달에 대해 현대복지체계의 세 가지 주요한 요소 즉, 사회봉사, 재정급여, 직업복지 측면에서 설명을 시도하였다. 그러나 사회정책의 발달적 가치를 통합하기 전에 후자 즉, 재정급여와 직업복지에 대한 복지형태의 역사에 대해 많은 양의 일차적 조사가 필요하다. 한편, 사회봉사에 대해서는 대안이 없다. 요컨대, 우리는 역사적으로 또는 거국적으로 설명이 필요한 가장 중요한 변수로써 복지에 대한 국가의 참여정도에 대해 고찰해야 한다.
지난 수세기동안의 복지상태를 주목해보면 자본주의 국가의 복지 경향은 꽤 명백한 편이다. ‘야경국가’는 ‘복지국가’의 형태로 도처에 대치되고 있다. 스웨덴, 일본, 미국과 같은 이념적, 문화적 차이에도 불구하고 국가의 참여정도는 다양하고, 대부분의 국가는 교육과 사회보장을 제공하는데 지대한 역할을 하고 있다. 이렇게 국가개입이 증가하는 이유는 무엇일까? 가장 광범위한 의미의 해석은 기능주의자의 견해이다. 산업주의, 자본주의 그리고 노동 운동 같은 세 가지 발전 요소들 간의 상호작용은 국가 개입을 거의 불가피하게 만들었다.
첫째는 진보하는 산업주의이다(여기에서는 3장에서 이미 논의한 요약에 따름). 산업화와 더불어, 증가하는 노동력 부분은 자영업, 예를 들어 농사짓는 사람들을 노동시장으로 끌어들였다. 그 결과, 더 많은 사람들이 실업, 질병, 산업재해 등과 같은 위험에 노출되었다. 소득보장 프로그램이 다른 것들 사이에서 양적인 성장을 한 것은 단순히 산업발전에 따른 것임을 의미한다. 산업화의 발달상에 있어 인구통계학적 그리고 다른 전형적인 변화들은 일반적으로 노인인구의 증가율을 의미한다. 따라서 퇴직자의 수입문제는 더 커다란 비중을 차지하게 되었다. 산업화의 증가는 또한 더 큰 도시개발을 의미하는 반면에 도시환경을 규제하고 주택 및 토지의 시장중재 문제를 중요하게 부각시켰다. 교육은 산업사회의 정치적(사회화와 사회통제) 그리고 경제적(필요한 기술들)질서를 위해 절대로 필요하다. 따라서 자본주의 국가는 대중을 위한 최소한의 교육을 보장하기 위해 일찍부터 개입해 왔다. 교육의 경우 산업사회와 복지수준간의 함수적 방정식 중 가장 명백한 것이다. 따라서 자유방임의 요새였던 빅딜 정책의 거의 일백년 전부터 미국은 초등교육을 공적으로 제공하기 시작했다.
둘째, 자본주의의 발전이다. 그 중요성을 평가하기 위해서는 자본주의가 경제(재정적, 상업적 그리고 산업적)체계로써 세계적이란 점을 기억하는 것이다. 19세기 중엽에는 단지 영국만이 자본주의 국가로 발전하였다. 세기가 바뀔 무렵 독일 그리고 미국이 강력한 자본주의 국가로 부상되었고, 곧 다른 나라들도 그 뒤를 따랐다. 자본주의 경제는 초기부터 호황과 불황에 의해 애를 태웠다. 이것이 체계가 파멸할 것이라고 Max가 믿었던 자본주의 경제에 내재된 주요한 모순 중의 하나이다. 그러나 비교적 국제적으로 미개발된 자본주의의 경제변동은 가볍고 단기간 지속되었다. 자본주의의 세계적 발전은 이런 상황을 변화시켰고 위기는 복잡하게 가중되었다. 양 대전 사이의 경제적 위기는 자본주의 초기에 발생할 수 있는 거래주기의 하강변동이 엄중하고 지속적으로 이어졌다. 그러므로 진보된 자본주의의 조건에서 자유방임의 정치경제적 영향은 비참한 것이었다. 그러나 이렇게 말하는 것이, 뉴딜과 같은 ‘필요불가결’한 국가개입의 불균형에 대한 규모와 강도를 암시하는 것은 아니다. 그러나 부인할 수 없는 것은 양 대전의 경험과 그 경험으로 출현된 케인즈식 사고는 일반적인 경제에 있어 국가개입의 발전과, 특히 소득유지서비스의 관점에서 중요한 역할을 하였다는 것이다.
또한 자본주의 경제의 세계적 성격은 어느 한 국가의 복지제도가 너무 확장되거나 ‘진보되는 것’을 억제하는 경향이 있음을 주목해야 한다. 하여튼 영국에서 사회민주당 정부가 사회서비스의 공공지출을 증가(때때로 유지시키는 것조차)시키려 노력했을 때 이것은 특히 명백했다. 어떤 영국 리더도 ‘투기적 금융업자(gnomes of Zurich)’의 방법을 기억하고 싶지 않을 것이며 다른 금융당국에서는 ‘건강한’ 경제정책으로부터 그렇게 멀리 빗나가지 않았음을 확신시켰다. 어쨌든 공공부문 또는 사회 임금에 대해 너무 확대 발전시키는 것은 자본의 도피 및 다른 형태의 신용 위기를 가져오는 결과를 낳는다. 요컨대, 중요하게 기억할 것은 자본주의 경제체계는 세계적이고 이것은 개개 국가의 사회정책에 놀라울만한 영향을 미치고 있다는 점이다.
셋째는 노동운동이다. 사회의 조직적인 부문에서 육체노동자의 출현은 자본주의 정치 경제발전의 필수적 부분으로 보여 진다. 그러나 독립적인 요소로써 노동계급에 대한 영향을 언급하는 것이 최상이다. 노동조합, 특히 노동당의 성장은 공장 굴뚝에서 연기가 배출되는 것과 같이 단순히 산업발전에 의한 부산물이 아니다. 게다가 자본주의 발전 방법에서 의견이 다른 것은 노동조합의 지위와 노동계급 정당의 출현에 대해서다. 노동운동은 많은 방향에서 복지상태의 발전과 연관되어 있다. 첫째, 노동운동의 성장을 지배계층은 전반에 걸친 자본주의, 특히 소유물에 대한 잠재적 위협으로 보았다. 이것은 개혁정치를 조장하게 되었다. 선거권의 확대 그리고 노동조합과 정당의 발전은 수정정책에 크게 공헌하는 것과 같은 방법으로 부딪혀 왔다. 비스마르크의 사회입법과 영국의 에드워드 사회법안은 그 좋은 예이다. 둘째, 지배 계급은 사회복지 입법을 사회주의의 해독제로써, 또는 ‘사회주의자의 속도를 방해하는’(spike the socialist guns) 데 도움을 주는 무엇인가로 보았다. 셋째, 노동운동은 노동자의 삶의 기회를 개선시키는 수단으로써 사회입법을 위해 요구를 전면에 드러내었다. 마지막으로, 사회민주주의는 사회주의 사회의 궁극적인 목적을 향한 단계로써 사회법안을 지지해 왔다. 더욱이 스웨덴, 영국, 뉴질랜드와 같은 사회민주주의 정부들은 사회서비스에 대한 확장을 사회변화의 주요한 전략으로 사용하였다.
아마도 그것은 육체노동자 그리고 노동계급의 정당에 대한 영향을 강조함에 있어 복지수준의 발달은 전문직, 그리고 박애주의와 종교집단과 같은 다른 사회 그룹의 공헌이 있었음을 부인할 수 없다는 사실이 지적되어야 한다. 어쨌든 그들의 역할을 하찮게 보길 원치 않는다면 우리는 다양한 사회집단의 영향을 강조할 필요가 있다. 우리의 관점은 복지수준의 발달에서 결정적 영향은 노동조합과 노동운동의 결과로 본다.
요컨대, 산업화, 자본주의 경제의 발전은 노동운동과 함께 자유방임의 하락과 법적 급여의 성장에 커다란 책임이 있었다. 그러나 이런 발전의 타이밍과 규모는 매우 불균등했고, 자본주의 국가는 사회적 요구에 대한 책임과 공급의 한계가 상당히 다양하게 남아있는 것이 사실이다. 이러한 변동을 우리는 어떻게 고려할 것인가? 여기에는 많은 요인들이 개입되었고 경제적인 해석만큼이나 가장 일반적으로 적용할 수 있는 것은 경제발전과 계급구조간의 상호작용에 관해서다. 비록 모든 자본주의 국가들이 공통적으로 어떤 기본적인 경제제도와 과정을 가지고 있음에도 불구하고 그들은 상이한 국제적 맥락과 매우 다른 사회경제적 배경 안에서 산업화를 시작해 왔다. 이러한 요인들은 복지의 발전에 심오한 영향을 끼쳐왔다. 특히 사회지도계층의 특성이 중요한 영향을 미쳤다. 자본주의 산업화는 적어도 두 가지 다른 사회그룹, 즉 중산층과 전통적 귀족그룹에 의해 시작되었다. 전자는 상인, 생산자, 사기업가들로 영국과 미국에서 산업발전의 선구자인 ‘고전적’그룹을 포함한다. 전통적 그룹들은 독일, 오스트리아 그리고 제정 러시아와 다른 문화적 배경을 가진 일본을 발전으로 이끌었다. 두 그룹의 주된 차이는 중산층은 개인적이고 반국가적이며 사회정책에서 잔여적 접근을 허용한다는 것이다. 물론 고전적인 경우는 19세기 영국과 뉴딜이전의 미국이지만 비슷한 신념과 태도는 어디에서도 인정될 수 있다. 대조적으로 전통적 그룹이 우세한 입장에서 이데올로기적 그리고 정치적 동향은 사회정책의 주요한 제도적 형태를 더 선호하였다. 그러한 국가의 사회지도층의 가치와 통제적 집합주의 구조는 노동자 복지와 관련해 온정주의와 일치하였다. 그러므로 국가는 산업발달의 초기 단계에서 요구를 충족시키는데 보다 긍정적인 역할을 하였다. 예를 들어 19세기 말의 독일과 오스트리아 그리고 20세기 초 제정 러시아가 이런 경우이다.
이러한 산업화의 두 유형간의 구분에서 드러나는 중요한 점은 그런 초기 자본주의가 자유방임과 같지 않다는 것이다. 일찍이 자본주의의 한 가지 유형에서 늦게 형성된 경제적 그리고 사회 정책적 발달은 중산층에 의해 이루어졌다. 각국은 경제적·사회적 발달을 조장하는데 적극적인 역할을 하였다. 예를 들어 독립적인 군주에 의해 지배된 공국들을 통합해 독일 국가로 성장하였으며 Prussia가 선두주자였다. 이런 많은 왕국들은 중상주의 정책을 따랐으며 어떤 국가는 경제적 기업의 소유권과 상당히 광범위한 경제적 규범을 포함하였다. 따라서 비스마르크의 독일은, 집합주의의 물질적 이념적 유산을 계승하고 그것을 더 한층 확산시켰다. 독일이 매우 일찍 제도적인 사회정책을 발달시킨 것은 그리 놀랄 일이 아니다. 포괄적인 사회보장 제도는 다양한 사회계층의 지위에 있어 소득 재분배 또는 유사한 변화와 필연적인 관계가 없다는 것을 기억할 때 관심이 덜하게 된다. 그것은 초기 자본주의와 함께 자유방임과 연합하여 사회주의의 일부 형태를 구성하는 집합주의 (산업의 국유화 또는 사회봉사의 공급이던)의 개념이 Anglo-Saxon 국가에서 나타나 사회민주주의가 들어서게 되었다. 그러나 비스마르크의 사회보험제도의 재정은 소득의 재분배 기회를 거의 주지 않았다. 주로 국가의 작은 보조금과 함께 고용주와 종업원의 기여에 의해 자금을 공급하였다. 독일 사회정책에 대해 일찍이 평자가 말한 것에 따라 총비용의 상당한 부분이 노동자 자체에서 발생하기 때문에 고용주의 부담은 소비자에게 전가될 것이다. 그는 또한 ‘국가의 방침아래 실시되는 의무보험은 단지 상업적 기업이나 사적 행위에 의해 제공되는 것보다 충분히 보장된 체계화된 절약’이라고 결론지었다.
만약 자
