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hwp1. 복지국가의 재가복지
노인 인구의 증가 추세에 따라 노인에 대한 재가복지의 중요성이 점차 증대되고 있다. 세계보건기구(World Health Organization)의 자요에 의하면 1980년에서 2020년까지 세계 인구는 95% 증가될 것이나 노인인구는 240%증가될 것으로 추산되고 있다.(WHO, 1987). 더욱 심각한 문제는 노인인구 가운데 75세 이상 고령 노인인구의 증가가 전체 노인인구의 증가를 주도하고 있으며, 이러한 노인들은 만성 질환과 장애로 타인의 도움을 절실히 요구하고 있다는 점이다. 우리나라도 그동안 높은 수준의 경제성장과 생활여건의 개선으로 평균수명이 지속적으로 연장되어 1995년 전체 인구 가운데 노인인구가 차지하는 비율은 5.7%였으나, 2021년 전체 인구에서 노인인구가 차지하는 비율은 13.1%로 증가할 것으로 전망되고 있다(통계청, 1991). 현재 우리나라 노인인구 가운데 시설에 거주하는 노인은 0.3%에 불과하고 99.7%의 노인들이 지역사회 내의 자신의 거주지에서 생활하고 있기 때문에 대다수의 재가노인에 대한 사회 복지적 대책이 절실히 요구되고 있는 실정이다. 우리나라 65세 이상 노인들 가운데 86.8%가 3개월 이상 지속되는 만성 퇴행성 질환을 앓고 있으며, 18.4%의 노인들이 이동, 전화사용, 장보기 등 일상생활에 필요한 동작을 수행하는 데 어려움이 있는 것으로 나타나고 있다(변용찬 외, 1996: 53). 따라서 이들 재가노인에 대한 적절한 재가 복지서비스의 제공은 그들의 삶의 질의 향상과 복리를 증진시키는데 필요불가결한 요소로 작용한다.
우리나라의 재가복지사업은 1992년 정부가 종합사회복지관, 노인복지관, 장애인 복지관, 그리고 사회복지협의회 등 144개 기존 복지기관에 재가복지 봉사센터를 설립하도록 지원함으로써 시작되었다. 이러한 재가복지봉사센터는 1997년 현재 전국 354개소로 확대되어 가정에서 보호를 요하는 노인, 장애인, 아동 등 저소득 소외계층을 대상으로 가사, 정서, 간병, 의료, 결연 등의 서비스를 제공해 주고 있다. 그동안 각종 사회복지 연구문헌을 비롯하여 최근 국민복지기획단의 정책방향에서도 재가복지의 중요성과 필요성이 꾸준히 제기되어 왔기 때문에 우리나라에서도 재가복지사업은 사회복지에서 핵심적인 위치를 차지하고 복지정책의 주요 과제로 등장하고 있다. 그러나 기존의 재가복지에 관한 연구는 단순히 우리나라 재가복지의 현황과 실태파악수준에 그치고 가족기능의 약화와 노인인구의 증가에 따른 재가복지의 확대 실시를 주장하는 것이 대부분이었다. 재가복지사업이 시작된 지 5년이 지난 지금 우리나라 재가복지는 향후 어떤 방향으로 전개되어야 할 것인가에 관한 심층적인 연구에 있어서는 부족한 실정이다. 더욱이 이미 30~40년 전부터 시작한 서구 복지국가들의 재가복지를 체계적으로 비교분석한 연구는 거의 찾아 볼 수가 없다(김성이 외, 1997). 본고는 이상과 같이 우리나라 재가복지에 관한 연구에서 결여되는 부분을 보완하는 의미에서 서구 복지국가 재가복지정책의 발전과정과 현재의 운영 실태 및 전달체계를 분석하며 한국의 재가복지 발전에 어떤 시사점을 주는가를 규명하는 데 그 목적을 두고 있다.
재가복지서비스는 대인적 서비스(personal social services)의 일종으로 다양한 지역사회보호 서비스에서도 중심적인 내용을 형성하고 있다. 재가복지서비스의 범위와 내용에 관한 서구복지국가들의 정의는 반드시 일치하지 않는다. 영국은 전통적으로 재가복지를 Domiciliary Care라고 부르고 가정이나 일정한 시설에서 제공되는 의료 및 가사 서비스를 포함하고 있다. 한편 미국은 재가복지를 Home Care라고 칭하고 재가 보건의료 서비스와 가정봉사 서비스를 포괄하는 개념으로 사용된다. 그러나 미국에서의 노인 주간보호, 식사배달 서비스, 교통 및 이동 서비스 등은 재가복지에서 제외되고 넓은 의미의 지역사회보호 서비스에 포함시키고 있다. 이와 같이 서구 복지국가에서도 엄밀한 의미에서 재가복지의 범위나 내용은 약간씩 차이가 있다. 본 서에서 다루는 재가복지의 개념은 재가의 서비스 대상자와 그들을 위한 비공식적 원조자들에게 제공되는 광범위한 서비스와 활동을 포괄하는 의미에서 다음과 같이 정의하고자 한다. 즉, 재가복지는 지역사회내의 가정 또는 유사한 셋팅의 일정한 거주지에서 사회적 보호를 필요로 하는 사람들에게 기본적인 일상생활 원조활동 및 이동 서비스, 의료 및 간호 서비스, 상담 및 정서적 지지 서비스, 사회적 활동 서비스 등을 비롯하여 가족, 친구, 이웃 등에 의해서 제공되는 비공식적 보로 서비스와 그들에 대한 지도 및 지원 서비스를 망라하는 것으로 본다. 이러한 의미에서 재가 복지는 그 서비스 내용이 상당히 포괄적이어서 지역사회보호(community care)와 혼동될 수 있다. 그러나 지역사회보호는 재가복지보다 넓은 개념으로 재가복지를 비롯하여 주간보호, 그룹홈, 의료보호, 레크리에이션 및 각종 사회적 서비스를 포괄한다(장인협, 1995: 3: Teaster, 1996: 6-7). 따라서 재가복지는 협의의 지역사회보호와 의미가 통하나 오늘날 일반적으로 수용되는 광의의지역사회보호의 범주에서 핵심적인 내용을 이루고 그 일종으로 보는 것이 타당하다.
본 서에서 분석의 대상이 되는 서구 복지국가에는 OECD 국가 가운데 영국, 프랑스, 독일 그리고 네덜란드가 포함된다. 미국은 엄격히 말하자면 북미의 국가이나 여기서는 통칭 서구 복지국가 속에 포함시켜 다루고자 한다. 복지국가의 유형에 관해서는 수많은 학자들이 나름대로의 분류방식을 만들어 제시하고 있으나 여기서는 오늘날 가장 일반적으로 수용되는 Esping-Anderson(1990)의 분류방법에 따르기도 한다. 그에 의하면 복지국가는 크게 세 가지 유형으로 나누어지는데, 우선 자유주의적 복지국가(liberal welfare state)는 Titmuss(1974: 30-31)의 잔여적 복지국가(risidual welfare state)와 거의 일치하는 국가의 형태로 빈곤계층에 대해서는 엄격한 자산조사를 거친 후 최소한의 복지대책을 마련하고 대다수 일반 국민의 복지는 시장경제에 일임하는 복지국가로 전형적으로 미국이 이러한 범주에 속한다. 보수적 기업복지국가(conservative-corporate welfare state)는 사회복지에서 가족의 책임을 강조하고 주로 보험제도를 통해서 국민의 최저생활을 보장하는 국가로 독일, 프랑스, 이탈리아 등의 국가가 이러한 범주에 포함된다. 마지막으로 사회민주적 복지국가(social democratic welfare state)는 Titmuss의 제도-분배적(institutional-redistributive) 복지국가의 형태와 유사한 것으로 거의 완벽한 사회보장제도를 통해서 전 국민에게 높은 수준의 복지급여를 제공하고 고용안정과 실업의 최소화에 역점을 두는 발전된 형태의 복지국가로 영국과 네덜란드가 이러한 범주에 속한다. 특정한 국가가 이상의 세 가지 형태의 복지국가 가운데 어디에 속하는가는 제각기 다른 척도와 자료를 제시하는 학자마다 차이가 있을 수 있다는 점은 주지할 필요가 있다.
2. 서구 복지국가 재가복지정책의 역사적 발전과 결정요인
1) 재가복지정책의 역사적 발전
서구 복지국가에서의 재가 복지는 1945년 세계 제2차대전 이후 서서히 발전되기 시작했다. 전후부터 1960년대까지 서구의 노인과 장애인에 대한 복지시책은 시설보호가 주된 영역으로 자리잡고 있었기 때문에 영국과 네덜란드 등의 국가에서 가정간호와 가정봉사 서비스를 포함하는 재가복지는 사실살 존재하고 있었으나 상대적으로 취약한 형편에 있었다. 그러나 이시기의 재가복지는 서구 제국에서 하나의 명시적 복지정책으로 추진되지는 않았다. 그래서 Jamieson(1991: 278)과 같은 학자는 1960년대와 1970년대를 재가복지와 관련해서는 ‘정책 부재 속의 성장’ 시기로 간주하고 있다. 이당시 서구의 재가복지와 관련해서 한 가지 주목할 만한 사실은 서구에서 노인인구의 증가와 이에 따른 그들의 복지욕구 증대로 재가복지는 아동과 장애인보다는 노인을 주된 서비스 대상층으로 파악하고 있었다는 점이다.
재가복지가 서구 복지국가에서 하나의 공식적인 정책으로 입안되어 추진되기 시작한 것은 사회복지 대상자의 수용시설화에 대한 부정적인 평가와 인식이 만연하여 이에 대체적인 지역사회보호의 개념이 조입되고 그것이 긍정적인 측면이 강조되기 시작하는 것과 때를 같이하고 있다. 즉, 서구에서는 수용시설화의 부정적인 영향에 관한 학자들의 비판(Goffman, 1961: Townsend, 1962)과 더불어 수용시설화의 부적합성과 낭비적인 요소가 부각되어 이에 대한 번성으로 탈시설화의 경향이 일어나면서 지역사회보호가 노인을 위한 복지정책의 주된 방향으로 자리잡게 되었다. 따라서 노인들은 자신의 집에서 최대한 독립적인 생활을 영위할 수 있도록 다양한 재가복지서비스를 확충하는 방안이 모색되어 공식적인 정책으로 추진되었던 것이다. 그러나 1970년대 후반과 1980년대 서구 복지국가들은 대체로 재가복지의 필요성은 인정하였지만 비용절감의 차원에서 정책을 추진한 결과 확대된 노인들의 재가복지에 대한 욕구를 충분히 만족시킬 수는 없었다. 그래서 서구의 각국은 재가복지에 대한 노인들의 욕구와 서비스 급부와의 간극을 비공식적부분에 의해서 채워지기를 기대했기 때문에 재가복지정책은 가족의 역할에 역점을 두고 비공식적 원조자들의 역할에 크게 의존했던 것이다. 따라서 1980년대 서구 복지국가의 재가복지는 정부 일변도의 서비스 전달보다는 민간기관 또는 가족과 같은 비공식적 부문의 참여로 정책의 다원화가 강조되는 특성을 보였으며 내용면에서 실질적인 발전은 크게 이루어지지 않았고, 재가복지에서의 정책적 주안점은 기존의 자원을 보다 효율적으로 활용하는 데 있었다고 평가된다(Jamieson, 1991: 279).
1980년대 재가복지의 명시적인 목표는 노인들이 병원, 요양원, 또는 시설보호보다는 자신의 집에서 독립적으로 생활할 수 있도록 원조하는 것이었다. 이러한 정책목표는 결국 비용효과적인 정책적 대안을 우선시하는 각국정부의 전반적인 사회정책 운영의 기본적인 틀에 부합되는 것이었다. 당시 서구 제국의 재가복지에서 발
