분야
hwp- 관료와 정치의 관계를 중심으로 -
- 목 차 -
1. 서론
2. 일본 관료체제의 특징
2-1. 일본 관료체제의 역사
2-2. 관료의 총원과 분류
2-3. 관료의 역할과 특징
3. 관료와 정치의 관계
3-1. 관료와 공익
3-2. 관료우위론과 정당우위론
3-3. P-A 모델에 따른 분석
4. 결론
1. 서론
일본의 관료체제는 흔히 “관료 우위론” 혹은 관료 지배라는 말로 이해되곤 한다. 내각과 정권은 바뀌더라도 막후에서 실질적인 권력을 쥐고 있는 관료집단의 지배력은 변함없이 유지된다는 것이다. 막스 베버에 따르면 근대국가의 특징은 직업관료의 출현과 보통선거를 기반으로 한 의회정치인들 및 정당의 출현이며, 국가의 역할이 증대되면서 점점 더 많은 정책이 이들 두 집단에 의해 결정된다. 김기석, 「위임자-대리인 모델과 관료-정치가 관계 연구」, 2001, p.239
따라서 현대 일본의 정치과정을 제대로 설명하기 위해서는 두 행위자 집단의 역할과 상호작용에 대해 분석하는 것이 중요하다. 서두에서 언급하였듯이 이 문제에 대한 고전적 시각은 관료 우위론이었다. 명목상으로 볼 때 정치가는 국민에 의해 선출되어 의회정치를 통해 정책을 수립하며, 관료는 국민의 공복으로써 그 정책을 집행한다. 그러나 양자의 이해관계는 항상 일치하지 않으며, 이로 인해 나타나는 대립관계에서 관료들이 우위와 주도권을 가지고 행동해 왔다는 설명이다. 그러나 일본 정치의 지속적인 행정 개혁 노력과 사회 내에서 관료의 위상 변화 등의 과정을 거치며 오늘날 일본 관료체제는 더 이상 이 같은 고전적인 시각으로 설명할 수 없게 되었다. 본 과제물에서는 일본 관료체제의 특징을 간단히 정리한 뒤, 관료와 정치가 사이의 관계를 설명하는 몇 가지 이론들을 소개하여 일본 관료체제에 대한 기초적 이해를 구하고자 한다.
2. 일본 관료체제의 특징
2-1. 일본 관료체제의 역사
전쟁 이전 시기 일본의 관료체제는 고등문관시험에 합격한 엘리트 고급관료들에 의해 주도되었다. 가스미가세키(霞が)에 결집한 이들은 메이지 유신 이후 일본의 정치엘리트들이 추진한 급속한 근대화 과정의 실무를 주도하면서 관료 우위의 정치체제를 확립하였다. 현대일본학회, 『일본정치론』, 2007, p. 224
메이지 헌법에서 국가의 주권은 천황에게 있었으므로 이 시대 일본의 관료들은 헌법 상 국민의 공복이 아닌 천황에게 충성을 바치는 집단이었다. 이는 관료집단에 대한 민간 정치의 통제를 약화시켰으며, 1930년대 이후 군부에 의해 일본의 정당정치가 사실상 무력화되자 관료집단은 군부와 결탁, 실질적으로 정책 결정을 주도하는 세력이 되었다.
일본이 제 2차 세계대전에서 패망하고 미군에 점령된 후 제정된 1947년 헌법에서 천황의 주권이 부정되고 국민 주권 개념이 성립되자, 관료집단 역시 공무원이라는 새 이름과 함께 국민 전체의 봉사자라는 새로운 개념을 부여받았다. 그러나 전후 점령정책의 실질적 필요 때문에 관료집단은 GHQ가 군부, 재벌, 정치지도자들을 상대로 벌인 것과 같은 추방과 해체의 칼날을 피해갈 수 있었다. 이와 같이 영향력을 유지한 관료집단은 점령기에 추방된 정치지도자들을 대신해 정치기구에도 영향력을 확대했으며, 냉전 이후 역코스 정책의 추진으로 일본의 부흥과 부국강병이 새로운 과제로 떠오르자 정책의 실무 담당자가 되었다. 전전(戰前)과 전후(戰後) 정당정치와 관료제의 관계 변화에 대해서는 뒷부분의 3장 2절 관료우위론과 정당우위론에서 더 자세히 다룰 것이다.
이후 1970년대까지 일본의 관료집단은 일본경제의 고도성장 과정에서 중요한 역할을 담당했으며 민간은 물론 연구자들로부터도 칭송을 받았다. 정책과정에서 관료집단이 막대한 영향력을 행사했음은 당연하다. 이에 대한 대표적인 설명으로 미국의 일본 연구자 찰머스 존슨(Chalmers Johnson)이 『통산성과 일본의 기적』(MITT and the Japanese Miracle)에서 “전후 일본의 경제성장정책을 추진하고 성공으로 이끈 담당 주체는 바로 경제와 무역 분야에서 전문성을 갖춘 통상산업성(현 경제산업성)의 경제관료”라고 한 것이 있다. 현대일본학회, 위의 책, p. 226
