서비스 전달체계 구상에서 민영화와 상업화의 쟁점
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hwp서비스 전달의 관리운영 주체에 관한 분석은 다음 두가지 선택차원에 관련된다. 첫째는 공공기관이 직접 서비스를 전달할 것인가 아니면 민간기관(영리 및 비영리기관)과의 계약을 통해 간접적으로 전달할 것인가의 선택 차원이며, 이는 오늘날 대개 민영화라는 쟁점으로 나타나고 있다. 둘째는 민간기관 가운데 영리기관을 선택할 것인가 아니면 비영리기관을 선택할 것인가의 문제로 이는 상업화라는 쟁점으로 나타나고 있다.
(1)민영화와 공공서비스의 미래
1980년대 초반 이래 계약을 통해 민간기관으로 하여금 서비스를 제공케 하고 이에 대해 정부가 재정을 지원하는 서비스 매입 방식이 크게 증가했다. 복지 개혁과 함께 TANF 하에서의 계약대상기관으로 지역사회 기관들-이들 중 종교기관도 제법 많다-이 선호되면서 서비스 매입 방식의 확대 추세느 더욱 빨라지고 있다. 이러한 열의는 우리에게 잘 알려진 두가지 가정이 하나로 수렴된 결과라고 할 수 있는데, 하나는 우파 진영의 자유시장 이데올로기이고 나머지 하나는 좌파 진영이 추구해 왔던 시민참여와 역량강화라는 목표이다. 따라서 민영화는 경쟁적 시장의 장점과 공공관료제의 실패라는 두가지 모두와 관련되어 있다. 민영화를 옹호하는 사람들은, 민간기관들은 사회서비스의 생산과 전달에 있어서 가장 효율적인 방법을 활용하기 때문에 우수한 성과를 낼 수 있다고 주장한다. 또한 이들은 정부의 관료주의는 사회서비스에서 독점자의 지위에 있고 시민들은 싫든 좋든 정부가 제공하는 서비스를 받을 수 밖에 없기 때문에 그 성과가 형편없다고 주장한다. 물론 경쟁적 시장이 비용효과적인 실천을 해야 할 강한 인센티브를 제공하는 것은 사실이지만, 그럼에도 불구하고 우리는 효율성의 가정에 대해서 다시 한번 꼼꼼히 짚어볼 필요가 있다. 왜냐하면 사회서비스 계약의 경우에는 시장의 비유가 정확하게 적용되지 않기 때문인데, 사회서비스의 경우 소비자의 선택에 반응하는 경쟁의 원리가 제 3자에 의한 서비스 매입에 의해서 상당히 줄어들기 때문이다. 서비스 매입을 위한 계약에서는 서비스의 대상이 되는 개인 소비자는 자신이 받는 서비스에 대해 대가를 지불하지 않으며 서비스를 매입하는 정부는 서비스를 정작 받지는 않기 때문이다. 뿐만 아니라 일반적으로 사회서비스의 소비자들은 아동이나 노인, 빈민과 같은 취약계층이며 이들은 충분한 정보를 갖지 못한 경우가 많다. 자신이 받는 혜택에 대해 대가를 치루어야 하는, 충분한 정보를 가진 소비자가 있을 때 작동하는 시장적 규율이 없기 때문에 제 3자 계약방식은 서비스의 비용과 품질을 보장할 수 있는 환경에서 작동되지는 않는다. 한스만(Hansmann)은 이러한 문제를 “계약실패론(contract failure theory)”으로 설명하고 있다.
경쟁과 소비자 선택의 부재에서 비롯되는 이러한 계약실패의 문제를 해결하기 위한 노력의 일환으로 제 3자 계약에 있어서의 경쟁 입찰이 활용되어 왔다. 그러나 다양한 서비스 영역에서 이루어진 경쟁 입찰 기제에 대한 평가들은 경쟁 입찰이 비용을 절감시키거나 서비스의 질을 향상시키는 효과를 가져왔다고 볼 수 없다는 결과를 제시하고 있다. 서비스 매입 방식에 시장경쟁원리를 불어넣기 위한 또 다른 방안인 “대리쇼핑(proxy shopping)”은 비용을 지불하는 소비자들이 좋아하는 서비스 공급자와의 직접 계약을 맺는 방식이다. 기본적으로 이 방법은 자신이 비용을 지불해야 하는 입장에 있는 소비자들이 공급자들을 찾다 보면 다른 공급자에 비해 가격과 질 모두에게 가장 경쟁력이 있는 공급자가 제공하는 서비스를 구매하게 될 것이라는 가정에 기초하고 있다. 그러나 이 경우에도 충분히 많은 수의 공급자가 있어서 경쟁적인 시장이 형성되어 있다는 조건이 필요하지만 지역사회를 기반으로 하는 기관들의 경우에는 이러한 조건을 만족시킨다는 것이 현실적으로 매우 어렵다.
비록 서비스 매입방식에 경쟁요소를 도입한다고 해도 계약에 따른 거래비용(transaction cost)이 지나치게 높다는 문제는 여전히 남는다. 이 경우 거래비용에는, 정부가 매입하는 서비스의 단위가격을 결정하기 위한 복잡한 측정과 계약 후 민간기관이 제공하는 서비스의 품질을 모니터하기 위한 여러 가지 절차 등이 포함된다. 거래비용이 높다는 비판에 대한 한 가지 해결책은 지역사회를 기반으로 서비스를 제공하는 지역사회기관과 서비스공급계약을 맺음으로써 민간기관으로부터 서비스를 매입하는데 따르는 거래비용을 줄이는 방법이다. 지역사회기관과 계약을 체결하면 왜 거래비용이 줄어드는가? 지역사회기관은 그 기관이 위치한 지역의 주민들에게 책임을 질 것이며 또 그들의 욕구에 민감하게 반응하기 때문이다. 지역사회기관은 본질적으로 지역주민에게 봉사하기 위해 조직된 기관인 것이다. 따라서 비록 소비자들이 자신들이 받은 서비스에 대한 비용을 직접 지불하지 않더라도 서비시의 질에 영향력을 행사할 수 있는 위치에 있을 수 있으며 지역사회기관의 이사회에 참여할 수도 있을 것이다. 이러한 구조 하에서는 소비자들이 지역사회기관이 제공하는 서비스의 질에 영향력을 행사할 수 있기 때문에 서비스 계약에 따르는 거래비용을 줄일 수 있다. 이렇게 볼 때 계약을 통해 서비스를 전달하는 방식은 효과적이고 효율적일 뿐만 아니라 사회서비스를 민주화할 수 있는 좋은 방법이라고 할 수 있다. 지역사회기관들은 중재적 기관들로서-지역에 근거를 두고, 민간부문에 속하며, 지역사회 소비자들에 대해서 민감한-개인과 국가 사이에서 시민사회라는 완충재 역할을 하게 된다. 즉, 사회서비스 전달에 있어서 정부의 역할을 최소화하는 것은 “중재적 기관들이 다시 한번 활성화될 수 있는 여지를 마련해 주는 것이며 그들로 하여금 시민사회의 부활에 가장 중심에 설 수 있는 기회를 제공하는 것이 된다.” 1990년대 중반 이러한 “시민사회”라는 주제는 민주주의, 지역네트워크 및 책임성있는 원조체계를 만드는데 필수적인 “사회적 자본(social capital)”을 형성할 수 있는 지역사회의 구조를 강화하는 방법에 대한 많은 논의를 낳게 했다.
지리적-또한, 기능적-지역사회 기관이 시민사회에서 차지하는 위치에 대한 철학적 논쟁은 TANF의 포괄보조금 제도하에서 주정부가 민간기관과의 계약을 통해서 서비스를 전달하게 만드는 재정적 압력을 경감시키는 데는 아무런 도움이 되지 않는다. 공적 주체로부터 지역사회 기관 중심으로의 사회서비스 전달체계의 변화를 분석함에 있어서 정책분석가들은 민영화의 저변에 깔려 있는 가정들을 주의깊게 살펴볼 필요가 있으며 아울러 민영화로 인해 얻게 되는 것과 잃게 되는 것, 특히 그 가운데서도 민영화가 노동조합에 주는 함의를 명확하게 이해할 수 있어야 할 것이다. 물론 민영 서비스가 비용을 적게 들일 수도 있지만, 지역사회 기관이 서비스 전달에 있어서 더 효과적인가에 대해서 아무도 확실한 답을 줄 수 없다는 것 또한 사실이다. 이제까지의 연구 결과들은 공적주체와 민간주체 가운데 어느쪽이 서비스를 생산하고 전달하는데 더 효과적인지에 대한 정확한 답을 제시해 주고 있지 못하다. 캐머만과 칸(Kamerman and Kahn)이 관찰한 바와 같이 연구결과는 “분야, 시간, 맥락 그리고 규모”에 따라 다르게 나타난다. 비록 지역사회기관이 공공관료조직에 비해 소비자들 곁에 더 가까이 존재하고, 덜 관료적이며 아울러 지역사회의 영향력에 더 민감한 것은 사실이나 그러한 사실 그 자체가 서비스 전달에 있어서 지역사회를 기반으로 하는 사적기관이 더 효과적임을 의미하는 것은 아니다.
(2)상업화 : 이윤 추구를 위한 서비스
1960년대 이전까지 사회서비스의 생산과 전달은 거의 대부분 공공기관이나 민간비영리조직에 의해서 이루어졌다. 이들 두 종류의 조직이 이야기 될 때에는 그저 관리감독의 주체가 누구인가라는 문제를 놓고 민간비영리조직과 공공조직간의 관계를 언급하는 것이 전부였다. 그러나 오늘날과 같이 사회서비스 전달에 상업적 기관과 영리기관들의 참여가 증가하고 있는 상황에서는 이윤 추구를 목적으로 공급자들이 사회복지적 목표를 달성하는 데 더 적절한지에 관한 새로운 질문들이 제기되고 있다.
사회복지를 옹호하는 사람들은 사회서비스에 영리기관이 출현하는 것을 곱지 않은 시선으로 바라보는 경향이 있다. 이들은 영리추구 동기와 사회복지의 기본철학은 도덕적으로 양립할 수 없다고 믿고 있다. 그러나 만일 영리기관이 사회서비스의 전달에 있어서 가장 효과적이고 효율적인 수단임을 보여줄 수 있다면, 이와 같은 도덕적 반대는 더 이상 설득력을 얻기 힘들 것이다. 이와 반대로 영리기관이 비영리기관에 비해 효율성과 효과서 면에서 뒤떨어진다면 사회서비스의 민영화를 막기 위해 굳이 도덕적 차원의 반대를 할 필요조차도 없어질 것이다. 그러나 사회서비스의 효과성과 효율성을 측정한다는 것은 매우 복잡하고도 어려운 일이다. 사회서비스의 목적은 하나뿐인 경우가 드물며 모호하기까지 하다. 사회서비스의 목적은 그것이 가진 복합성과 모호함이라는 속성에도 불구하고 매우 중요하다. 그러나 또 한편으로 바로 그러한 속성 때문에 사회복지 목적의 달성 정도를 정확히 측정하기란 매우 어려운 일이다.
이와 같이 경험적인 측정이 어렵다는 사실에도 불구하고, 영리기관과 비영리기관의 상대적 효과성을 비교하기 위한 많은 연구조사가 이루어져 왔다. 이들 연구들 중에는 비영리기관들이 클라이언트의 욕구에 더 민감하다는 결과를 제시한 연구도 있고, 영리기관이 더 효과적인 서비스를 제공하는 서비스 영역을 제시한 연구도 있으며, 영리기관과 비영리기관 간에 유의미한 차이가 없다는 결과를 제시한 연구도 있다. 전체적으로 볼 때, 영리공급자와 비영리공급자 가운데 어느 쪽이 상대적으로 더 나은지에 대해서는, 공공기관과 민간기관을 비교하는 경우와 마찬가지로, 아직 뚜렷한 결론을 내릴 수 없다고 하겠다.
이처럼 경험적 증거가 부재한 상태에서 우리는 영리조직과 비영리조직의 특성에 대한 이론적 분석으로부터 도움이 될 만한 여러 가지 지침을 얻을 수 있다. 이론적으로 볼 때, 비영리조직은 영리조직에 비해 더 높은 공적 책임성을 갖는다. 왜냐하면 비영리조직은 지역사회 전체의 이익을 증진시키는데 관심을 가진 사람들로 구성된 이사회에 의해서 운영되는 구조를 가지고 있기 때문이다. 이와는 대조적으로 영리기관의
