분야
hwpⅠ. 대표관료제
1. 논의의 맥락(발달배경)
20세기 이후 행정은 우리 생활의 거의 모든 면에 스며들어와 있다. 교육, 경제, 사회복지 등 거의 모든 곳에 행정의 영향이 미치고 있다. 그리고 이는 오늘날 거대하고, 고도화된 정부 관료제의 기능을 통하여 이루어지고 있다. 본래 정책집행을 위한 수단으로 발달된 정부관료제는 사회가 복잡화되고 분화되는 과정에서 행정의 역할이 커지면서, 정책집행은 물론 정책결정 과정에서도 주도적인 역할을 수행하게 되었다. 정부 관료제는 다양한 국민의사를 수렴하고 등록하는 수단이 되었으며, 이러한 과정에서 국민을 대표하는 기능을 수행하고 있다. 이종수 외. 2005. 새행정학. 서울: 대영문화사
이와 같이 정부 관료제는 정책의 집행과 결정에 상당한 영향력을 행사하고 있으며, 그들의 영향력은 계속 증대하고 있기에 이들 관료집단이 일반국민들의 의사에 부합하는 행정을 펴나가기 위해 노력하고 있는지 여부가 중대한 관심사로 등장하게 되었다. 그러나 사회문제가 전문화되고 이에 따라 행정적 재량이 증대함에 따라 이러한 직업 관료들에 대한 통제는 매우 어려운 현실이 되고 있다. 정부 관료제는 전통적으로 법률, 행정절차, 예산, 입법부 견제 혹은 선거 등을 통해 외적 통제를 받는 것을 원칙으로 하고 있지만, 외적 통제가 효과적으로 행해지지 못할 때 관료들은 자신들의 책임을 회피하려 하고 행정활동은 공익보다는 자신들의 이익이나 소수층의 특수이익 증진에 우선순위를 둘 우려가 있다. 이런 관점에서 관료조직을 사회 각계각층의 이익을 대변하는 사람들로 균형있게 충원한다면 다양한 가치와 이해가 충분히 검토되고 상호 견제하면서 보다 국민들의 뜻에 부합되는 행정을 실현하는 내적 통제가 이루어질 수 있으리라는 기대가 생기게 되었다. 정용덕. 2002. 현대 국가의 행정학. 서울: 법문사
또한 19세기 이후 제도화가 이루어진 실적제가 형식적이고 소극적인 양상을 보임에 따라 이에 대한 비판과 함께 그 대안으로써, 공직임용의 사회적 형평성과 공무원의 국민에 대한 대응성을 모두 제고시키기 위한 제도로 대표관료제가 논의되기 시작한 것이다.
2. 의의
(1) 개념
대표관료제의 개념에 대한 몇몇 학자들의 견해를 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 대표관료제라는 용어를 처음 사용하기 시작한 킹슬리(Kingsley, 1944)는 대표관료제를 사회 내의 지배적인 세력들을 그대로 반영하도록(mior) 구성된 관료제라고 정의하고 있다. 킹슬리의 정의는 대표관료제의 구성적 측면을 강조한 것이다.
둘째, 반 라이퍼(Van Riper: 1955)는 대표관료제의 개념을 확대하여 사회적 특성 외에 사회적 가치까지도 대표관료제의 요소로 포함시키고 있다. 그에 의하면, 대표관료제는 ①직업, 사회계층, 지역 등의 관점에서 그 사회의 모든 계층과 집단을 합리적으로 대표할 수 있도록 구성되어야 할 뿐만 아니라, ②그 사회의 사조(ehos)나 태도까지도 충분히 반영될 수 있도록 구성되어야 한다.
셋째, 대표적인 대표관료제론자의 한 사람인 크랜츠(Kranz, 1976)는 대표적 관료제의 개념을 비례대표(proportional representation)로까지 확대하고 있다. 그에 의하면 ①특정 집단 출신이 정부관료제(혹은 특정한 기관)내에서 차지하는 비율이 그 집단의 구성원들이 국가의 총인구(혹은 특정 기관의 관할구역 내의 총인구)에서 차지하는 비율과 동일하여야 할 뿐만 아니라, ②사회 내의 모든 집단이 관료제 내의 모든 직무 분야와 계급에 인구 비율에 상응하게끔 분포되어 있어야 한다. 크랜츠 정의의 두 번째 측면에 의하면, 비로 특정 집단 출신이 정부관료제 내에서 일정한 비율을 차지하고 있더라도, 그들이 특정한 직무 분야나 하위 계급에만 집중되어 있다면 그 관료제는 진정한 의미에서의 대표관료제라 할 수 없다.
이상의 논의를 토대로 대표관료제의 개념을 정의하면, "한 나라의 모든 주요 집단으로부터 인구 비례에 따라 관료를 충원하고 그들을 정부 관료제 내의 모든 직무 분야와 계급에 비례적으로 배치함으로써, 정부 관료제가 그 사회의 모든 계층과 집단에 공평하게 대응하도록 하는 인사제도"라고 할 수 있다.
