관료 지배와 정치적 리더십
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hwp역사적으로 보면, 합리적으로 제정된 법과 합리적으로 고안된 규칙에 따라 판결하고 관리하는 관료제적 국가로의 발전은 오늘날 현대 자본주의의 발전과 매우 밀접하게 연관되어 있다. 현대자본주의의 고유한 특징인 합리적 기술의 토대에 근거한 노동의 극히 합리적인 조직의 형태는 비합리적으로 구성된 국가에서는 결코 나타나지 않으며 이런 합리적인 면을 갖추었을 때 관료제적 국가에서 탄생한 관료제적 조직이 될 수 있는 것이다. 게다가 비합리적인 법과 행정은 고정 자본과 정확한 계산을 생명으로 하는 현대적 기업 형태에 극히 치명적이다.
정당은 오늘날 관료제에 지배되는 국민‘의 모든 정치적 의지를 담당하는 가장 중요한 존재이며 그 내적 본질에 따라 자발적으로 만들어지고 끊임없이 새로운 당원 모집으로 귀결되는 자유 조직이다. 정당은 전통에 의해 전승되며, 전통의 고려 하에 수정된 정치적 목적을 본질적으로 갖고 있는 동시에 외적으로는 관직 정실 인사를 추구한다. 각 정당은 정당 지도자들이 가장 높은 정치적 지위를 차지하기를 바란다. 선거투쟁에서 이러한 목적이 달성되면 정당 지도자와 정당 경영의 이해 관계자는 정권을 차지하고 있는 동안 당원에게 안정된 국가 관직을 주선해준다. 이것이 의회제 국가의 규칙이고 정당이 하위 정실 인사권을 행사 하는 것이다. 선거기술이 점점 합리화됨에 따라 정당들은 내적 구조에 따라 관료제적 조직으로 전환하였고 이것이 세계 모든 곳에서 점증하는 정당 관료의 중요성이며, 정당의 권력은 우선 이러한 관료제 조직의 질에 좌우된다.
국가 관료제는 정당 관료제와는 부분적으로 다르며 국가 관료제 내에서도 시민 관료제와 군대 관료제는 서로 다르고, 이러한 모든 관료제는 다시 동질 집단, 예컨대 교회, 은행 기업 연합, 동업 조합, 은행, 이익집단 간에 서로 다르다, 하지만 여기서 무엇보다 중요한 것은 대중 단체의 행정에 있어서 전문 훈련을 받은 상급 관료가 기구의 핵심을 구성하며, 그의 ‘훈련’이 성공의 절대적 전제 조건이라는 점이다. 단체가 커질수록, 단체의 임무가 복잡해질수록, 그리고 단체의 존립이 권력에 의존할수록 이것은 사실이 되며 또한 이것은 정당에도 적용된다.
관료제가 현대의 합리적 생활 질서의 여러 역사적 담당자들 중에서 독보적인 이유는 무엇일까? 이는 관료제의 엄청난 불가피성 때문일 것이다. 중국과 이지비트, 후기 로마와 비잔틴에서처럼 관료제가 완전히 독자적으로 지배했을 때, 관료제를 떠받치고 있는 전체 문화가 완전히 몰락하는 경우를 제외하고는 관료제는 결코 소멸하지 않았다. 다른 어떤 것보다도 합리적인 특정전문성과 훈련은 상대적으로 비합리적인 구시대적 관료제 형태인 ‘세습 관료제’ 와 구별되는 현대 관료제의 불가피성을 확고하게 정립시킨 고유의 속성이다. 고대 중국의 관리는 결코 전문 관리가 아니었고, 이집트, 후기 로마 또는 비잔틴의 관리는 ‘관료’에 훨씬 더 가깝다. 그러나 그들이 맡은 공무는 현대의 공무에 비해 극히 단순하고 제한적이었으며, 그들의 태도 또한 어느 정도 전통적이고 가부장 적이어서 비합리적이었다. 현대의 관리는 현대 생활의 합리적 기술에 뒤지지 않기 위해 끊임없이 그리고 반드시 전문 훈련을 받았으며 전문화 되었다. 전 세계의 모든 관료제가 이러한 길을 따른다.
관료제가 점점 더 불가피해지고, 그에 따라 관료제의 권력 지위도 증가하는 상황에서 끊임없이 점점 더 중요하게 성장하고 있는 관리는 지도자만이 ‘흥미롭고’ 정신적 능력이 요구되는 특수 업무를 수행할 것이라는 지극히 문필가적 생각을 벗어나 ‘관리’역시 사소한 문제나 종종 아주 큰 문제에 부딪혔을 때, 자기 생각에 따라 독자적으로 결정하기도 하고 조직의 능력을 결정하기도 하는 책임감을 갖고 있으며, 자신의 관점과 다른 명령을 받은 관리는 이의를 제기 할 수도 있다. 하지만 상급자가 그 명령을 고집할 경우, 마치 그 명령이 자신의 가장 고유한 신념과 일치하는 것처럼 그것을 완수하고, 그럼으로써 관직의 의무감이 자신의 개인적 특성보다 중요하다는 것을 보여주는 것은 관리의 의무일 뿐만 아니라 명예이기도 하다. 그에게 강제적 명령을 부여한 상급자가 ‘관청’인지 ‘조합’인지 아니면 ‘의회’인지는 중요하지 않다. 그것이 바로 “관직의 정신”이다. 관리는 ‘정당에 구애받지 않는’ 즉, 실제로는 개인적 권력 투쟁의 외부에 있어야만 한다.
정치 지도자가 이런 식으로 행동한다면 경멸을 받게 된다. 왜냐, 그는 종종 타협, 즉 중요한 것을 위해 중요하지 않은 것을 희생시킬 것을 강요받는다. 정치지도자가 ‘내가 이런 훈령을 받아들여야 할지, 아니면 사임해야 할지’에 대해 지속적으로 의견을 구한다며, 그는 결코 ‘지도자’가 아니다. 정치 지도자의 기본 요건은 바로 개인적 권력 투쟁과 이 권력에서 비롯된 자신의 일에 대한 ‘책임감’ 이다. 정치의 본질은 투쟁이며 정치를 한다는 것은 “고유한 신념에 따라 함께 싸우려고 정치 투쟁에 개입해 들어가는 것” 이며 정치는 끊임없는 이해 요구에 대한 조정이고, 정치인은 그 이해 요구의 조정에 대해 책임을 지기 때문에 국가 운영을 떠맡는다.
군주와 의회, 두개의 권력중 하나인 군주는 형식상 존재로서 군주 그 자체가 현대 국가의 조건하에서 전문 관료의 모든 포괄적 권력에 대한 균형추이자 통제 수단으로 작동 한 적은 한 번도 없었고, 또한 어느 국가에서도 그렇게 작동 한 적이 없다. 또 군주 그 자체가 균형추이자 통제 수단으로 존재 할 수도 없다. 군주는 행정을 결코 통제 할 수 없다. 군주 그 자체는 정당 투쟁과 외교 영역에서 훈련을 받은 정치가가 아니며, 타고난 정치가가 아닌 군주가 ‘스스로 통치하려 하거나’ 연설과 글이라는 정치적 수단으로, 넓은 의미에서 ‘민중 선동’을 통해 영향력을 발휘함으로써, 자신의 생각과 인품을 세상에 알리려는 경우 군주 자신을 물론이고, 국가의 이익을 큰 위험에 빠뜨릴 수 있다. 주도적인 정치가가 없는 정부는 다양한 관직들 상호간의 지속적인 투쟁이 있으며 의회가 무기력하고 군주가 관리를 제외한 어느 누구와도 대면하지 못한다면 군주에게는 입에 발린 말이 따라다닐 뿐이며, 권력에 관한 낭만적 허상이 나타난다. 외냐면 군주의 배후에서 관료는 사실상 통제도 받지 않고 책임도지지 않으면서 행동할 수 있는 특권을 향유하며 군주는 통치하는 장관의 인물을 선호도에 따라 바꿀 수 있기 때문이다. 이상적 인물은 아니지만 에드워드 7세나 레오폴트 2세 와 같은 구주들은 엄격한 의회제의 형태로 통치하고 이러한 형태 이외에는 어디에서도 공적으로 나서지 않음으로서 엄청난 실질적 권력을 소유했다. 의회제는 정치적인 면에서 천부적 자질 없는 군주만을 제거한다(국가권력의 이익을 위해서). 따라서 정치적으로 지도하고 싶은 군주라면 현대적인 권력 도구를 다루는 법을 알아야 한다.
현대 의회는 우선 관료제라는 수단에 지배 받는 피지배자들의 대표 단체이다. 지배적인 관료제에 대해 소극적인 정치를 펼칠 수 있는 피지배자의 의회는 바로 ‘관헌국가(Obrigkeitsstaat)’를 의미한다. 의회정치를 제거 할 수는 없다. 비스마르크가 제국 의회를 무력하게 만들었던 것처럼 의회 정치를 무기력하게 만들 수 있을 뿐이다. 의회의 권력 상실은 ‘소극적 정치’ 라는 일반적 결론 외에도 다음 현상으로 나타난다. 의회의 무든 투쟁은 당연히 실질적인 이슈의 대립일 뿐만 아니라 개별 권력의 투쟁이기도 하다. 의회의 권력 지위가 강력해 군주가 대체로 다수 대표에게 정치의 지배를 일임하는 국가에서 정당간의 권력 투쟁은 가장 높은 정치적 지위의 달성을 목적으로 한다. 상당한 정치권력과 본능과 걸출한 정치 지도자의 자질을 갖춘 사랑들이 있게 마련이고, 이들은 이길 때까지 권력 투쟁을 벌이고서 최고 지위에 도달할 기회를 갖게 된다. 왜냐하면 국가 내에서의 정당의 생존, 그리고 이념적으로나 일정 부분 물질적으로 관심을 갖고 있는 수많은 모든 이해 관계자는 지도자적 자질로 무장한 일물인 정점에 오를 것을 요구하기 때문이다. 필요한 것은 강력한 정당을 갖춘 의회제이다. 말뿐인 의회가 아닌 일하는 의회는 적절한 정치적 지도자의 자질에 근거해 성장하고 선출될 수 있는 장이 된다. 또한 일하는 의회는 행정을 지속적으로 통제하는 의회가 되어야 한다. 의회가 관료 권력을 견제하고. 행정을 통제하며 행정에 대한 비판과 견제를 넘어, 대안을 제시하고 책임을 지는 적극적인 기능을 해야 하며 이것이 적극적인 정치의 길이다.
“의회의 지도자는 수입과 서열에 도움이 되는 관직을 추구하는 것이 아니라 정치적 책임을 지는 권력을 추구한다.”이것이 대부분 현대 국가에 적용되고 있으며 현실적으로 문제가 많음에도 불구하고 엽관제가 유지되는 이유이다. 정치는 기본적인 투쟁이고 그 통재의 결과엔 반드시 책임이 따르게 된다. 책임으로 무장한 정치가는 자신의 정치적 행위에 책임을 진다. 이 책임의 소제의 명확성은 임명직 관리가 성실하고 때에 따라 더 유능하게 만드는 이유이다. 임명된 관리에게는 관리의 자질을 책임지는 지도자가 늘 있으며, 또한 지배정당은 작은 실책이라도 범할 경우 후일 그로 인해 고통을 받기 때문이다. 국가 수장이 무능하거나 실책을 범할 가능성이 많은 인물을 관리로 지명하면 이로 인한 악영향이 곧장 다음선거에 반영된다. 집권 정당에서 야당으로 몰락하게 되는 것이다. 이러한 우를 범함으로써 영원히 집권 정당의 자리를 차지하지 못하게 되기를 바라는 정치 지도자는 없을 것이다. 늘 다음 선거를 의식하고 있는 정치 지도자는 당연히 각 직위에 적합한 인사를 임명 하고자 노력한다. “의회 지도자는 수입과 서열에 도움이 되는 관직을 추구하는 것이 아니라 정치적 책임을 지는 권력을 추구한다.” 이것은 대부분의 현대 국가에 적용 되고 있다.
왜 정치가 중에는 법률가 출신이 많은가? 가장 단순한 답변은 의회가 입법부, 즉 법을 제정하는 기관이기 때문이다. 의회가 입법부인 만큼 법을 잘 아는 법률가 출신들에게 더욱 적합한 곳이기 때문이다. 또한 정치에 뜻을 둔 사람은 많은 돈과 시간적 여유라는 두 가지 조건을 갖추어야 하는
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