한국과 미국의 도시성장관리정책 비교분석
분야
hwp1. 한국의 그린벨트
(1) 한국의 그린벨트
첫째, 국가안보를 위해서 서울 수도권 지역에 과도한 인구 집중을 막을 수 있는 강력한 국토도시정책을 선택하지 않을 수 없었던 한국적 현실이다. 해방 전 서울 인구 100만 명이 해방과 6.25전쟁의 혼란기를 거치면서 1960년에는 250만 명으로 늘어났고, 국가경제가 성장하기 시작하면서 1970년에는 550만 명으로 폭발적으로 증가하였다. 인구의 급격한 증가세는 장래 좀처럼 꺾이지 않을 것으로 예측되었다. “대도시 인구 억제에 관한 기본방향”을 1964년 9월 22일 야간 국회에서 심의 의결한 이후 1970년까지 수십 차례에 걸쳐 대도시 인구산업분산 정책을 추진하였으나 인구와 산업은 수도 서울에 더욱 집중하고 있었다. 정부에서 얼마나 다급하고 심각하였는가 하는 한 예를 들면, 1972년 제3차 수도권 개발제한구역지정 시에는 토지구획 정리사업 계획이 수립되어있던 양재동에서 과천에 이르는 넓은 주거지역을 일시에 그린벨트로 지정하여 시가지 조성을 막는 극단적인 조치를 취하였다. 국가 안보를 최우선과제로 하는 한국적인 상황 속에서 그린벨트 지정은 피치 못할 정책이었다고 보겠다.
둘째, 도시의 평면적인 확산을 막고 집중적으로 도시개발을 추진함으로써 도시기반 시설비용을 줄이는 도시 정책상 그린벨트가 필요하였다. 국가재정이 충분하지 않은 상태에서 급격히 증가하는 대도시와 지방 중심 도시의 엄청난 도시기반 시설비용을 정부가 감당하기에는 너무나 재정이 부족하였다. 따라서 그린벨트 지정으로 계획적 개발이 절실하고 무계획적인 도시 확산을 규제할 필요가 있었다. 우리나라는 그린벨트를 지정할 때 그린벨트 내측 경계선 안에 개발 가능한 미개발 토지를 대규모로 확보하였다. 이점은 영국의 그린벨트 지정 정책과 아주 다른 양상을 띠고 있다. 런던과 기타 그린벨트 지정 도시들은 기존의 개발된 시가지와 인접하여 그린벨트 내측 경계선이 확정되므로 장래 도시성장은 그린벨트를 뛰어 넘어 신도시개발로 해결하고자 하였다. 그러나 한국은 원칙적으로 기성 시가지와 그린벨트 내측 경계선 사이에 존재하는 넓은 공지 계획적으로 개발하여 장래도시개발에 대처하고자 하였다. 이는 한국의 그린벨트 정책이 후진국 대도시 정책의 훌륭한 모델이 될 수 있으며 한국의 창조적인 그린벨트 지정 정책이 돋보이는 점이다.
셋째, 환경보전과 도시경관 보전 정책으로 그린벨트를 지정하였다. 울산공업도시는 공업단지배후 도시성장를 규제하고 여천 산업단지의 배후지를 그린벨트로 지정하여 산업재해로부터 안전거리를 확보하고자 하였다. 춘천의 경우는 수도권 인구 천만 명에게 식수를 공급하는 팔당 저수지, 청평 저수지, 의암 저수지의 수질보전을 위하여 서울에서 40km이상 넓게 그린벨트를 지정하였다. 경관이 수려한 남해안의 해안선과 제주도 한라산 일대의 빼어난 경관지역을 보전하고 낮은 시가지 주변부의 난개발을 막기 위하여 통영과 제주시에도 그린벨트를 지정하였다.
넷째, 성남시에 소재하는 “남동녹지”라는 것은 그린벨트로 지정되지 않고서도 그린벨트처럼 엄격하게 관리되어 온 지역이다. 성남시 고속도로쪽과 성남시가지 배후에 지정된 그린벨트는 폭이 아주 좁다. 경부고속도로와 성남시의 기 발달된 도시 성장축을 따라 그린벨트 바로 후방에 난개발이 일어날 것을 우려하여 朴正熙 대통령은 3차 지정 후 추가로 이 지역을 그린벨트로 지정할 것을 권고하였다. 건설부 실무부서에서는 더 이상 개발제한구역을 확대하는 것은 현실적으로 어려우며, 지정되면 큰 저항이 일어날 것이 우려되므로 반대하였다. 그 후 남동녹지는 개발제한구역으로 확대지정하지 않으면서 개발제한구역 관리 지침에 따라 토지이용 행위를 제한하게 되었다. 오랫동안 남동 녹지는 준그린벨트 지역으로서 녹지가 잘 보존되어 왔으나, 올림픽 이후 서울 주변에 6개 신도시 건설 분당 시가지 건설을 위하여 이 남동녹지 중심부분이 훼손되었다. 최근에는 판교신도시 건설을 위하여 남동녹지가 다시 훼손되어 주택도시건설 용지로 제공되었다. 지금은 남동녹지라는 개념이 희박하여졌으나, 그래도 그 전통이 남아 있어 분단 주변에 개발 가능한 대규모 녹지지역이 쉽게 택지로 전용되지 못하는 이유가 여기에 있다.
(2) 그린벨트 지정의 효과
첫째, 그린벨트의 지정으로 과연 인구와 산업의 집중을 막을 수 있었던가? 그 점은 성공적이 아니다. 정부의 계속되는 수도권 인구 증가 억제 목표에도 불구하고 서울 인구는 1980년에 850만 명, 올림픽을 개최한 1988년에는 인구 1,000만 명을 돌파하였다. 아무리 북한의 위협이 있고 정부가 강력한 수도권 규제정책을 시행하더라도 한국의 경제는 중진국을 넘어 세계 신흥 공업대국으로 발돋움하고 서울은 세계 도시로서 자리 잡아 가고 있었다. 금융, 무역, 행정, 교육, 문화 등 전 부문의 산업이 확장되고 새로운 대규모 고용이 증대되어 세계 도시로 면모를 갖추어 감에 따라 서울의 인구 증가는 막을 수 없었다.
둘째, 만약 그린벨트를 서울에 설정하지 않았으면 동경 그린벨트가 주택지역으로 개발된 것과 같이 지금의 서울 그린벨트도 분명히 도시개발로 인해 시가지로 변하였을 것이다. 오늘날 동경 하네다 공항으로 비행기 타고 가보면 동경에 녹지가 어디에 잇는지 찾아 볼 수가 없다. 집과 집들이 빽빽하게 차 있는 시가지의 연속을 볼 수 있을 것이다. 만약에 서울에 그린벨트가 없었다면 시가지는 수원, 오산을 넘어 평택과 천안이 오래전에 하나의 커다란 도시화 지역으로 연접하여 발달하였을 것이다. 주변의 농촌지역도 도시기반시설이 부족한 채 난개발로 인하여 수도권 전 지역이 슬럼화 되었을 것이다. 이 슬럼화된 거대도시지역을 치유하기 위하여 지금쯤은 심각한 국가적인 딜레마에 빠져 있을 것이다.
셋째, 인구가 급격하게 성장하는 서울 대도시지역에 그린벨트를 설정함으로써 근본적으로 도시개발 용지의 공급을 크게 제한하는 부의 효과도 가져왔다고 볼 수 있다. 1991년 필자의 조사에 의하면 서울 수도권 반경 50km 지역의 30%이상 면적이 그린벨트로 지정되었다. 그린벨트 내측 경계선 안의 기성 시가지의 총면적은 600㎢이며, 개발 가능한 면적은 450㎢밖에는 되지 않는다. 이는 1958년 동경 수도권 계획의 그린벨트 내 기성시가지를 약 1,000㎢, 런던 그린벨트 내측 기성 시가지 면적이 1,300㎢인 점을 비교하여 볼 때 서울은 동경의 절반, 런던의 35%수준 밖에 되지 않는다. 서울의 도시개발 가능 면적은 다른 대도시보다 충분히 공급되지 못하고 있음을 알 수 있다. 현재 우리가 겪고 있는 서울 강남의 부동산 가격의 상승은 근본적으로 서울 그린벨트의 지정으로 인하여 새로운 시가지 조성을 위한 토지 공급이 크게 제한된 점과 깊은 연관성이 없지 않을 것이다.
2. 미국의 도시성장경계 정책비교
(1) 미국 URB정책의 평가(포틀랜드 오리건주, 1979 지정, 369 평방 마일)
URB구역은 24개 도시에 걸쳐 있고, 2000년 현재 약 130만 명의 인구가 거주하고 있다
