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hwp고교 평준화 정책은 30년 이상 지속된 국가 수준의 중등교육 정책이다. 그러나 이 정책은 국민의 교육 갈등을 고조시키는 정책으로서 자리매김을 하고 있다. 평준화 정책에 대한 가열된 논쟁을 해소하고, 바람직한 정책판단을 위하여 정부와 교육계에 향후 과제를 제안한다. 국가 수준의 교육정책 중에서 고교 평준화 정책은 이미 30년 이상 지속된 정책임에도 불구하고, 이 정책의 교육효과에 대한 논쟁은 언론과 방송 매체, 강연, 학술활동 등 다양한 경로를 통해서 지속되어 왔다. 특히 근래에 이르러 이 정책에 대한 논쟁은 더욱 가열되고 있으며, 과거보다 더 체계적이고 정교한 논리로 충돌을 반복하는 양상을 띠고 있다.
이처럼 장기간 지속되는 논쟁이 종결되지 않는 이유는 무엇인가? 단적으로 결론을 말하면, 이 정책의 교육효과에 대한 평가가 평준화 정책에 대한 입장에 따라 서로 다른 데 있다고 할 수 있다. 1974년에 고교 평준화 정책이 도입되는 과정을 검토하면, 이 정책은 매우 이례적인 정책 결정과정을 거친 것이다. 즉, 문교부는 1972년 12월에 ‘입시제도 연구협의회’를 구성하고, 1973년 2월 28일에 ‘고교 입시제도 개선안’(문교부, 1973)을 발표하고, 그해 3월 13일에 이를 확정하여, 1974년부터 서울과 부산지역부터 고교 평준화 정책을 시행하였다. 불과 3개월 사이에 정책입안 의뢰에서 구체적 시행까지를 초고속으로 완결한 국가 수준의 중등교육 정책인 셈이다. 이 정책은 마치 전쟁터에서 피난을 가듯이 결정한 정책이라고 할 수 있으며, 당시에 정부는 다른 대안을 검토할 여유가 없었거나, 또한 그럴 이유도 없었던 것으로 판단된다. 이 정책의 당위성은 해방 이후 한국교육사와 맥락을 같이 한다. 1945년 이후에 초등학교의 등록률은 64%로서 이미 증가하기 시작하였으며, 1959년도에는 96%의 등록률을 나타내고 있다. 또한 한국전쟁 이후에 태어난 아이들이 1960년을 전후하여 학령기에 도달하면서, 이들이 모두 진학한 1960년대 초등학교 교실현장은 소위 콩나물 교실이었다. 이러한 학령기 인구파고는 6년 뒤에 중학교 입학과정에서 과도한 입시경쟁문제를 유발시켰으며, 그 후 3년 뒤에는 고교 입시경쟁에 맞닿게 된 것이다. 1969년의 중학교 무시험 진학정책이나, 74년의 고교평준화 정책은 모두 학령기 인구 파고와 국민의 교육열이 병합하여 발생시키는 교육·사회적 문제에 대처하기 위한 것이었다. 이러한 맥락에서 고교 평준화 정책이 도입되던 당시에는 평준화 정책이 당위성을 확보하고 있었는지 모른다. 그러나 학령기 인구파고에서 비롯된 당시의 당위성이 상급학교 진학률 문제가 해소된 현재도 유지되고 있는가는 매우 회의적이다. 그럼에도 평준화 정책은 현재 30년이 넘게 유지되고 있으며, 앞으로 폐지될 가능성도 보이지 않는 정책이며, 정책에 대한 찬반 논쟁은 지속되고 있다. 더욱 위험한 것은 이 정책의 찬반 논쟁에 가담하는 세력이 점차 광범위해진다는 점이다. 평준화 정책의 유지 또는 폐지에 대한 논쟁이 지속되는 이유는 이 정책의 교육효과에 대한 판단이 서로 다른데 있다. 따라서 평준화 정책의 유지 또는 폐지의 당위성은 이 정책의 교육효과에 의하여 지지되어야 한다.
2. 정책의 특성
고교 평준화 정책의 교육효과를 파악하는 작업에서 우선적으로 선행되어야 할 과제는 무엇이 평준화 정책의 교육효과 범주에 포함되는가이다. 이를 판단하기 위한 조건은 이 정책의 특성을 살펴볼 필요가 있다.
①국가 수준의 중등교육 정책이다
이 정책의 변화는 국가 수준의 의사결정을 요구한다. 따라서 이 정책의 변화에는 국민적 합의가 필요하고, 정책결정을 번복하기는 매우 어려운 특성이 있다.
②고등학교 입학제도의 특성을 가진다.
평준화 정책이 도입되던 당시의 정책목적은 모든 고교의 교육조건을 평등하게 한다는 것이었다. 즉, 학교의 시설, 재정지원, 교사 및 학생의 구성 등을 평등하게 하여, 어느 고등학교에서 공부를 하더라도 교육적 불이익을 받지 않도록 하겠다는 것이었다. 그러나 지역적 교육조건에서 비롯된 교육 불평등 요소에 대한 해소는 미흡한 반면에 지역 내 고등학교 학생들의 학력분포만을 평준화하는 결과를 가져왔다.
③평준화 정책에 의한 고교입학 방법은 향후의 대학입학과 연계되어있다.
일반적으로 우리나라 국민의 교육열은 보다 나은 교육을 받기 위한 것이라 할 수 있으나, 사회적 문제로 불거지는 교육열은 보다 나은 교육보다는 보다 나은 대학 입학과 직결된 것으로 구체화된다. 따라서 평준화 정책에 대한 많은 학부모의 입장은 자녀의 대학 입학여건으로서 이 정책의 교육효과를 평가하는 경향이 있다. 이러한 경향은 대학입학과 관련된 교육 및 사회 문제를 평준화 정책과 연계하는 일반적인 경향으로 나타난다. 그러나 대학입학과 평준화 정책의 관계에서, 중등학교에서 어느 정책을 시행하던 대학입학을 향한 경쟁은 변하지 않는 요소로 이해할 필요가 있다. 즉, 평준화 또는 비평준화 정책이 대학입학 경쟁을 가열 또는 완화했다는 논리는 성립하지 않는다. 문제는 대학입학을 위한 경쟁양식의 변화라고 할 수 있으나, 이 경우에도 어떤 특성의 학생이 대학에 입학하는가는 평준화 정책과 무관하며, 대학의 학생선발 방법과 관련된 것이다. 역으로 평준화 정책을 조건으로 대학의 학생선발 방식을 규제하는 것도 잘못된 논리라 할 수 있다. 대학에게 중등교육은 주어진 조건이며, 중등교육은 대학입학을 위한 수단이 아니라 나름대로의 목적이 있는 것이다.
