어사 파견과 지방지배 강화

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소개글

어사 파견과 지방지배 강화에 대한 자료입니다.

본문내용

한상권, 『 어사 파견과 지방지배 강화 』 , 고려대학교출판부
머리말
조선 후기 국가지배력의 외연이 확대, 강화됨에 따라 어사의 역할이 특히 주목되었다. 조선 후기 어사 기능의 확대는 지방관 감찰기능 및 민은 파악의 강화와 밀접한 관련이 있었다. 물론 조선 전기에도 어사를 통한 지방통제 방식이 시도되고 있었으나 파견 빈도수, 수행한 역할, 행사하는 권한 등의 여러 면에서 조선 후기의 그것과는 비교가 안 된다. 따라서 조선후기 국가의 지방지배의 특징적인 모습을 어사제를 통해 확인할 수 있다.
1. 지방지배의 강화
1-1 정부의 수령통제 강화
조선 후기에 이르러 사족지배체제가 동요되고 수령이 부세 운영을 독점함에 따라 수령의 전횡 또한 증대하였다. 상품화폐경제의 발달은 수령의 수탈욕을 자극하여 수탈 규모가 대형화하기 시작하였다. 반면 새롭게 부상하는 부민들은 매향, 매직을 통해 향임층으로 편입되어 부세 운영에 참여하면서 자신의 성장 기반을 잠식하는 수령의 침탈에 반발하였다. 민인들의 저항을 억누르기 위해 수령은 형장을 남용하였다. 그 결과 수령의 비리횡침과 감형감역, 즉 감형 빈장이 주요 사회 문제로 부각되었다. 정부는 민생 안정을 위해 지방사회에 대한통제력을 강화해야 할 필요성을 절실히 느끼게 되었는데, 이 시기 정부가 시도한 수령 통제 방안에는 다음과 같은 것들이 있었다.
첫째, 수령의 탐학을 규제하기 위해 장사에 대한 처벌을 강화하였다. 영조는 징빈법을 강화하여 장사는 에 처하도록 하였다. 둘째, 수령추천제를 강화하였다. 수령을 추천하는 방식은 관례상 연초에 천거하는 이른바 예천이 있었으나 실효를 거두지 못하게 되자 숙종대에 이르러 천주를 특별히 정하여 경재 이하로부터 삼사에 이르기까지 각기 3인씩 천거하는 별천의 법규를 새로 제정하였다. 수령추천을 강화하기 위해 별천법을 복구하는 동시에 오천시에는 천주도 함께 처벌하는 도 실시하였다. 셋째, 장사에 대한 처벌 강화와 함께 양사를 우대하는 정책을 병행하였다. 넷째, 삼사출신으로 근시에 출입하는 시종신을 외직에 임명하여 탐학한 수령들을 통제하고자 하였다. 시종신을 외직에 파견하는 정책은 1728년(영조4년) 무신난을 겪으면서 확고히 자리잡게 되었다. 영조가 무신난에 적극 가담하는 재지사족과 토호의 움직임을 보고 지방 통제의 필요성을 절감하였기 때문이였다.
1-2 비변사의 지방지배 강화
국가의 최고 권부인 비변사를 통한 지방지배는 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있다. 하나는 의천권을 통한 지방관에 대한 인사권 행사이며 다른 하나는 팔도구관당상을 통한 지방사회의 행정,재정 장악이다. 먼저, 전자를 보면 18세기 들어 비변사는 지방관 임명에 대한 의천권 행사를 강화하였다. 개성, 강화, 광주, 수원 등의 4도유수와 함경도, 평안도 감사, 함경북도, 평안도 병사, 의주부윤, 동래부사, 제주목사 등을 비변사에서 의천하기 시작한 것이다. 이를 시기별로 보면 18세기 초반에는 양남, 해서의 감사를 이조가 비변사에 문의하여 차출하도록 하였으며 18세기 중엽에 이르러 함경도 6진과 평안도 강변 7읍의 변지수령 역시 비변사에 문의하도록 하여 이조와 병조의 인사권을 침해한다는 지적이 일기도 하였다. 그리고 19세기 중엽에는 강계부사와 회령부사에 대한 비변사 의천도 시작되었다. 이들 지역은 보장중지 또는 변새게방으로 국방상의 요지이거나 대외무역의 중심지로서 재화가 집중되는 곳이다. 비변사는 이들 지역에 대한 의천권 행사를 통해 지방 행정을 장악할 수 있었다.
다음 팔도구관당상을 통한 지방통제 방식으로 역사제가 있다. 영조가 1771년(영조 47)에 내린 전교를 보면 수갑 또는 상경하는 수령은 반드시 구관당상을 왕견하여 읍폐를 논의하도록 하는 역사제 실시를 명함으로써 팔도구관당상들이 지방관을 확실히 통제할 수 있도록 하였다. 18세기 말엽에 이르러 신제수령은 본도구관당상도 아울러 역사하도록 하였다. 신제수령이나 감사로 하여금 본도구관당상을 왕견하도록 한 조치는 팔도구관당상들이 지방관을 확실히 통제할 수 있도록 하는 제도적인 장치였다. 원래 비변사의 팔도구관당상제는 각도의 장문과 문보를 원활히 처리할 목적으로 18세기 초에 처음으로 도입되었다. 그러나 이후 계무가 적체되는 폐단이 드러나자 18세기 중엽에 이르러 비변사의 당상관이 팔도를 각각 분장하는 팔도구광당상제를 본격적으로 시행하였다. 영조대의 역사제 강화는 이러한 흐름 속에서 나온 것으로 비변사가 지방관에 대한 통제력을 확고히 행사할 수 있는 제도적 장치였다. 정조 역시 비변사의 구관당상들로 하여금 각 도의 민박을 적극적으로 파악하여 보고하도록 지시하였다. 비변사 의천권과 역사제의 강화는 국가의 지방지배가 조선 후기에 이르러 제도적으로 한층 정비되고 있음을 보여 주는 것이다. 18세기에 이르러 정비된 국가의 지방지배방식은 19세기에 계승, 발전됨으로써 외형 면에서는 한층 완비되고 있었다.
2. 어사 역할의 확대
2-1 외관 감찰의 확대 강화
(1) 염찰 범위의 확대
조선 후기에 이르러 지방간에 대한 어사의 감찰 기능이 확대, 강화되었는데 이는 염찰 범위 확대로 나타났다. 염찰 범위의 확대라 함은 어사가 염찰하는 지역이 종래의 성읍중심에서 벗어나 연로제읍에까지 확대된 것을 말하는 동시에 염찰대상이 지방관 전체를 포괄하게 되었음을 의미한다.
어사 파견시 국왕은 임의로 추출한 몇 개의 성읍을 집중적으로 탐문하도록 지시하였다. 따라서 숙종대까지 어사의 활동 범위는 성읍중심이었으며 어사가 경유하는 연로읍은 감찰 대상에서 제외되었다. 숙종대까지만 해도 어사의 염찰 범위가 성읍에 국한되었다는 사실은 당시 파견된 어사들이 올린 서계를 통해서도 확인된다. 그러나 영조대 중반인 18세기 중엽을 전후로 지금까지 고수되어 왔던 성읍중심 체제가 흔들리기 시작한다. 어사의 염찰 범위가 경유하는 지역인 연로제읍까지 확대됨으로써 더 많은 군현을 관할하게 되었으며 이와 비례하여 권한 또한 강화되었다. 18세기 중엽에 흔들리기 시작한 성읍중심 체제는 18세기 후반인 정조대에 이르러 해체되었다. 정조는 어사에게 봉서를 사여하면서 거의 예외 없이 연로각읍 역시 성읍의 예에 따라 아울러 염찰하도록 지시하였다.
이와 함께 조선 후기에 이르러 별견어사의 권한이 강화된다. 조선 후기에 이르러 별견어사의 암행화와 암행어사의 일반화가 나타난다. 별견어사의 암행화라 함은 재상어사를 비롯하여 구황어사, 독운어사, 순안어사, 안문어사, 심지어는 안핵어사에게도 암행권을 주는 것을 말한다. 정조대에는 연로제읍에 대한 염찰권이 읍폐 민박을 파악하기 파견하는 별견어사 에게도 부여되었다. 별견어사도 암행어사와 마찬가지로 연로각읍을 염찰하였으며 각종 읍폐 민박을 조사할 수 있게 된 것이다. 이는 별견어사의 권한과 역할이 암행어사와 별반 차이가 없음을 보여 주는 것으로 18세기 후반에 이르러 어사의 위상이 제고되었음을 다시 한번 확인시켜 주는 것이다. 암행어사의 일반화는 숙종대 이루어진다. 숙종대 부터 암행어사 재거사목이 발달하기 시작함에 따라 암행어사 본래의 임무인 문민질고 탐오혹형을 염찰하는 외에 별견어사의 임무도 통할하기 시작하였다. 이처럼 암행어사의 임무가 확대 강화됨에 따라 별견어사는 영조대를 절정으로 발달을 중지하고 암행어사 사목의 발달이 절정을 이룬 정조대부터는 급격히 쇠퇴한다.

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