농어촌 소규모 통폐합 정책9
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hwp오늘날 우리 나라 교육계에서 논란이 되고 있는 핵심 이슈 중의 하나는 소규모 학교의 통폐합과 초등교사 수급불균형의 문제이다. 양자는 동전의 앞뒷면처럼 상호 유기적으로 연관되어 있는데, 전남의 경우처럼 초등교사의 수급 불균형의 일부문제를 소규모 학교를 통폐합함으로서 해결하려고 하고 있기 때문이다. 따라서 교사가 부족할수록 소규모 학교는 통폐합이 가속화 될 수밖에 없고 결과적으로 도서벽지에 거주하는 학생들은 누구나 갖고 있는 교육받을 권리조차 보장받지 못하는 교육공황의 상태에 처하게 될 수도 있다.
소규모 학교는 교육부의 기준에 따르면 전체 재학생이 180명 이하인 학교를 말한다. 이러한 소규모 학교교육, 특히 도서벽지 학교에 관심을 가지기 시작한 것은 1967년 1월 16일자로 제정공포된 에서부터 비롯된다. 이 법은 도서벽지교육에 대한 개념과 도서벽지교육의 진흥을 위한 법적 제도적 장치의 마련을 규정하고 있다. 물론 이 법을 통하여 농어촌이나 도서벽지의 소규모 학교교육이 획기적으로 개선된 것은 아니다.
오히려 소규모 학교 통폐합에 대한 직접적인 법적 갈등은 경기도 가평군 두밀분교의 폐교에 대한 학부모들이 제기한 폐교처분취소청구에서 찾아볼 수 있고 두밀리 사건은 학부모들이 학교 폐교에 대항하여 고등법원(94구11554)과 대법원(95누7994)에 제소했고, 헌법재판소에 위헌신청을(대법원 95부22)하였으나 경기도학교설치조례 중 개정조례(경기도 조례 제 2445호) 부분은 각하 되었고, 도서벽지교육진흥법 제 2조 및 제 3조 부분은 기각 결정되자 헌법소원을 제기 한 사건이다. 헌법재판소는 조례의 심판청구가 적법하지 않으며, 도서벽지진흥법의 적용 사건도 아닐 뿐만 아니라 적법성도 갖추지 못했다고 하여 재판관 전원 일치로 각하 결정을 하였다(헌재, 96헌바77).
이를 계기로 소규모 학교 통폐합이 가속화되는 결과를 야기하게 된다. 즉 지난 1982년 이후 지속적으로 추진되어 오던 소규모 학교 통폐합이 가속화되었다. 특히 1998년부터 국민의 정부 들어서는 100대 국정 과제와 5대 교육개혁 과제의 하나로 소규모 학교 통폐합을 선정해서 2002년까지 전체 소규모 학교인 2,926개교 중 70.2 %에 해당하는 2,055개교의 통폐합을 완료한다는 목표를 정하고 소규모 학교 통폐합을 추진하고 있다.
문제는 소규모 학교 통폐합에 대한 교육 정책당국과 학부모를 포함 지역주민과 같은 성인 이해 당사자간 소규모 학교 통폐합에 대한 상호 다른 관점이 공존하기 때문에 합의점을 도출하고 문제의 해결책을 마련하기가 용이하지 않다는 데 있다. 소규모 학교의 통폐합을 서두르는 교육부는 소규모 학교에서는 학생수가 너무 적어 정상적인 교육과정이 진행될 수 없어서 학생들의 학습권이 침해되며, 교육 재정적 측면에서도 심각한 비효율을 초래한다는 것이다. 즉 복식수업으로 인한 교육과정의 정상운영의 곤란, 학생들의 인격 형성에 미치는 부정적 영향, 특히 협동성과 사회성의 신장 저해 등을 초래하기 때문에, 따라서 정상적인 교육과정 운영을 도모하고, 교육투자의 효율성을 제고하기 위해서는 소규모 학교는 폐지되거나 대규모 학교에 통합되어야 한다는 것이다
그러나 이러한 교육부의 방침에 대하여 대부분의 지역주민과 학부모들은 경제성과 재정 운영의 효율성을 내세워 소규모 학교의 지역 여건을 무시한 채 획일적 기준에 따라 통폐합을 실시하는 것은 농어촌 교육을 악화시키고 결과적으로 이농현상을 부채질하여 농어촌의 황폐화를 초래할 것이라고 비판하고 있다. 또한 농촌의 문화전당인 학교를 농민들로부터 박탈함으로서 농촌의 교육 문화시설을 말살하는 공동화 현상을 초래하게 될 것이라고 반발하고 있다. 단지 출생지가 도서벽지라는 이유로 하나로 인하여 문화적 결핍은 두말할 것도 없고 학습자가 장거리를 통학해야 한다는 것은 교육평등의 시각에 비추어 보아서도 불합리하다는 것이다. 따라서 이제는 우리 나라에서도 단순히 통폐합만이 소규모 학교교육의 문제를 해결하는 능사가 아니라 농어촌 소규모 학교교육의 가치를 인정하면서도 동시에 소규모 학교교육의 장점을 최대한 살리고 나아가서는 교육의 질을 높일 수 있는 방안이 강구되어야 한다고 주장하고 있다.
본문에서는 소규모 학교 통폐합에 대한 지역 주민과 학부모들이 가지고 있는 부정적 시각에서 소규모 학교의 통폐합이 가져올 수 있는 부작용과 실을 중심으로 통폐합의 부당성을 살펴보고자 한다. 이를 위하여 우리 나라 소규모 학교 통폐합의 현황을 알아보고 지금까지 우리 나라 언론이나 학계에서 제기된 소규모 학교의 통폐합에 대한 찬성논리를 소개한 뒤 이에 대한 필자의 입장을 정리하는 순서로 논의를 전개하고자 한다.
I. 소규모 학교 통폐합의 현황
앞에서도 지적한 바와 같이 소규모 학교의 통폐합 정책은 1982년 이후 교육부의 시책에 의하여 지속적으로 추진되었다. 그 결과 1982년 이후부터 1998년까지 초중고등학교를 합하여 총 3,520개교가 통폐합되었다. 이를 구체적으로 살펴보면 본교 폐지 508개교, 분교장 폐교 1,467개교, 본교에서 분교장으로 격하 1,515개교, 그리고 초중등학교의 통합운영 30개교이다. 1999년 3월까지 소규모 학교 통폐합은 더욱 가속화되었는데, 1982년부터 누적 합계로 볼 때 본교 폐지는 611개교, 분교장 폐지 1,798개교, 그리고 분교장 개편이 1,806개교이다. 1998년 말 대비 본교, 분교장, 분교장 격하가 각각 103개교, 331개교, 그리고 291개교가 증가한 수치이다. 이 중 초등학교의 폐교는 본교 569개교, 분교장 1,782개교이며 1,586개 본교는 분교장으로 격하되었다. 중학교의 경우는 폐교가 본교 30개교, 분교장 16개교, 그리고 분교장으로 개편된 학교가 20개교이다. 고등학교는 12개 본교가 폐지되었다. 이와 같은 소규모 학교 통폐합 정책은 국민의 정부의 100대 과제로 선정되고 주요 교육정책으로 채택되었으므로 소규모 학교 통폐합은 가속화될 것이다.
구체적인 통폐합의 추진일정을 살펴보면, 통폐합 전체 대상학교(초중등 포함) 2,926개교 중 70.2 %에 해당하는 2,055개교(이 중 초등학교가 전체의 86.9 %인 1,786개교)를 1999년부터 2002년까지 4년에 걸쳐 연차적으로 정리한다는 것이다. 1999년 한해동안 통폐합시킬 대상학교는 1,136개교(분교장 포함)이며 2000년 340개교, 2001년 310개교, 그리고 2002년에는 269개교이다. 1999년의 대상학교 1,136개교를 유형별로 살펴보면 폐교 719개교, 분교장 격하 328개교, 그리고 초중등학교 통합운영 89개교이다.
교육부가 1998년 이후 학교 통폐합의 기준으로 제시한 것을 보면, 초등학교의 경우 본교는 학생 수 100명 이하, 분교장은 학생 수 20명 이하인 학교를 대상으로 하고, 중고등학교는 학생 수 100명 이하인 학교를 대상으로 한다. 통폐합이 곤란한 학교는 2000년까지 분교장으로 격하하여 2002년까지 통폐합을 완료한다. 단, 초등학교의 경우 학생 수가 100명이 되지 않더라도 최소한 1면에 1본교를 유지하고 도서벽지 지역 등 통학이 어려운 지역은 통폐합에서 제외한다는 것이다. 교육부가 구상하는 통폐합을 추진하는 형태는 4가지로 요약 할 수 있는데, 이는 첫째, 본교를 폐지하는 경우, 둘째, 분교장을 폐지하는 경우, 셋째 본교를 분교장으로 개편하는 경우, 그리고 넷째, 초등학교와 중등학교를 통합 운영하는 경우 등이다.
앞에서 언급한 대로 재학생 총 100명 이하인 소규모 학교는 초중고등학교 합계 총 2,926개교(분교장 869개교 포함)에 달한다. 이는 전체 학교 수 11,218개교(총 분교장 973개교 포함)의 26.1 %에 해당하는 수치이다. 초등학교의 경우 전체 분교장 830개 포함 6,518개교 중 100명 이하인 학교는 2,594개교로 전체 초등학교의 39.8 %에 달한다. 중학교는 전체 학교의 10.8 %인 299개교, 고등학교는 1.7 %인 33개교가 100명 이하의 학생이 재학하는 소규모 학교이다. 이를 도표로 살펴보면 다음과 같다.
