일본 지방자치의 이해 - 지방정치란 무엇인가
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hwp이번 학기 강의 중에서 , , 등등 수많은 과목들에서 항상 다른 나라와의 비교를 다룰 때 빠지지 않고 등장하는 나라가 일본이다. 흔히들 가깝고도 먼 나라라고 일컬어지고 있는데 그 속에는 많은 의미의 차이가 존재한다고 생각한다. 그들의 역사적인 만행이나 파렴치한 행동들 때문에 묻혀 질 수 있는 정신이나 이념의 체계는 지금의 일본이 세계의 강대국 반열에 오를 수 있었던 하나의 밑거름으로 작용했다고 생각한다. 우리는 더 이상 소극적인 태도에서 벗어나 타산지석 삼을 수 있는 정신과 체계는 우리의 것으로 한국화해서 받아들일 필요성을 느끼면서 이 책을 선정하게 되었다.
지방정부와 지방행정에 대해서 안일하게 생각하고 그저 중앙정부나 중앙행정의 도우미 역할이라고만 생각하는 이분법적인 생각은 지금과 같이 정보화 사회와 국제화를 향해 나아가고자 하는데 우리들 스스로 도태될 수밖에 없는 생각이고 우리의 발목을 잡는 비관적인 생각이다.
그렇다면 우리가 일본의 지방자치를 이해함으로써 앞으로 어떤 점을 수정하고 보완하며 어떻게 나아가야 하는지에 대해서 서술해 보고자 한다.
우선 일본의 지방정부나 지방정치에 대한 인식은 어떻게 되어 지고 있는지를 살펴보자. 현대 일본의 정치에서 지방자치는 상당히 중요한 위치를 차지하고 있다. 지방자치는 메이지 정부에서도 제도화되었지만 압도적인 중앙집권체제하에서의 자치는 형식적인 것에 지나지 않았다. 메이지 헌법에는 지방자치에 관한 어떠한 규정도 볼 수 없었지만 현행 일본헌법은 지방자치에 상당히 많은 부분을 할애하고 있다. 지방자치는 현 행정의 일본헌법 정신을 지탱하는 기본적인 기둥의 하나라고 볼 수 있다.
그렇다면 여기에서 이야기하는 지방정치란 무엇인가? 지방정치란 국가의 영역을 일정한 지방자치단체로 구분하여 각 지방자치단체가 일정한 범위내의 지역을 통치할 권한을 부여받은 정치행태를 말한다. 이에 반해 지역사회의 분쟁이나 대립에 대한 조정을 통해 지역사회의 질서와 안정을 유지하고자 하는 활동이 바로 지방정치인 것이다. 지방자치도 그 구체적인 내용을 보면 지방정치에 불과하며 양자는 동일한 대상에 대한 서로 다른 명칭이라고 할 수 있다. 그러나 일본에서 지방정치라는 용어가 사용되는 경우는 드물다. 지방정치라고 이해되어야 할 일이나 현상도 지방자치라고 불리는 것이 보통이기 때문이다. 이는 포괄적인 개념이기도 하지만 통상적으로 사회현상을 이해하는데 효율적으로 처리하기 위한 하나의 방침이라고도 할 수 있다.
그러면 왜 이렇게 일본이 지방자치에 대한 관점이 지배적으로 되었는가에 대해서 살펴보자. 이에 대한 분명한 해답을 찾기 위해서는 일본 지방자체제도의 창설기까지 거슬러 올라갈 필요가 있다. 이를 간단하게 정리하자면 다음과 같다. 일본 지방자치제도의 기점은 1871년 호적법 제정과 함께 1878년의 군구정촌편성법, 부현회규칙, 지방세규칙의 삼신법이 제정되었다. 군구정촌편성법에서는 가장 하위에 있는 자연촌 질서에 맞추어 행정촌 질서를 만들려고 했으나 부현회규칙에 의해 자유민권운동 활동가의 거점이 되어 지역사회의 질서와 안정을 실현할 수 없었다. 이 때문에 지방제도 재편의 필요성이 강해졌다. 메이지 헌법의 공포가 1889년에 이루어졌고 이는 헌법제정과 국회개설에 각각 앞서 이루어지게 되었던 것이다. 때문에 메이지 정부가 이 시기를 선택하여 지방자치제도의 재편을 강행한 배경에는 눈앞에 닥쳐 있던 국회개설에 대한 불안감 때문이라고 생각된다. 만일 안정된 지방제도가 확립되지 않았다면 중앙에서의 정치적 싸움이나 정계의 투쟁들이 곧바로 지방으로 파급되어 정부 전체가 혼란의 소용돌이에 말려들었을 것이라고 생각한다. 이러한 혼란을 막는 방파제로써 구축된 것이 메이지 시대의 지방자치제도이다.
이렇게 지방정치의 개념적인 의미뿐만 아니라 지방자치가 오늘날의 정치전반에서 어떤 역할을 하고 있는가에 대해서도 살펴보자. 전통적으로 지방자치를 통해 기대할 수 있는 긍정적 효과의 하나는 중앙정부의 권한을 가능한 한 지방정부에 이양하여 중앙정부와 지방정부간의 적절한 균형을 유지함으로써 권력집중을 방지하려는 것이었다, 이것이 바로 지방분권인 것이다. 지방분권의 가장 이상적인 형태는 연방제이다. 하지만 일본은 연방제를 채택하고 있지는 않으나 지방정부의 권한을 강화하여 중앙집권화를 억제하는 것을 지방자치의 역할이라고 보고 있다. 지방자치는 권력집중과 권력남용을 방지한다는 소극적 기능 외에 각 지역의 정치문제를 지역주민 자신의 손으로 처리한다는 적극적 기능도 갖고 있다. 이것이 지역정치라고 불리는 측면이다. 지역정치에서는 주민이 직접 정치에 참여하여 생활과 정치를 적극적으로 경합시키는 것이 대단히 중요하다. 때문에 주민이 직접적으로 정치에 참여할 수 있도록 하는 특별한 제도가 만들어져 있다. 일본의 지방자치에서는 단체장이나 의원들의 해직청구, 의회의 해산청구, 조례의 제정·개폐의 청구, 지방공공단체의 사무감사청구 등의 직접청구를 하는 것이 주민의 권리로서 인정되고 있다.
위에서 일본의 지방정치에 대한 전반적인 인식과 개념, 그리고 역할을 살펴보았는데 그렇다면 이러한 측면뿐만 아니라 가장 주목할 만한 지방자치의 기능에는 무엇이 있는지 살펴보자.
일본의 지방자치단체는 행정부와 입법부의 관계에 대해 수장주의를 채택하고 있다. 수장주의란 행정부의 장인 단체장을 의회로부터 독립하여 직접 민선으로 선임하는 제도를 말한다. 국가적인 차원에서 보면 미국의 대통령제가 수장주의의 대표적인 예라고 할 수 있다. 현재 일본의 중앙정부는 영국형의 의원내각제를 채택하고 있으므로 중앙정부와 지방정부의 구성에 있어서 권력의 분립형태에 관한 한 대조적인 차이를 보이고 있다. 그러나 일본의 지방자치단체에 있어서의 수장주의는 미국형 대통령제와는 완전히 일치하지는 않는다. 아마도 가장 큰 차이점은 미국형 대통령제가 대통령의 의안제출권이나 의회해산권 그리고 의회의 불신임의결권을 모두 인정하지 않고 있는 데 반해서 일본의 수장주의는 그와 같은 사항들을 모두 인정하고 있는 것이다. 즉 행정부의 장인수장은 지방의회에 의안을 제출하는 권한을 보유하고 있으며 지방의회는 수장의 불신임을 의결하는 것이 가능하다. 일본의 지방자체단체에서의 수장주의는 대통령제에 의원내각제의 한 형태를 가미한 것이라고 할 수 있다. 그러나 이러한 절충적 성격은 현실적으로 수장의 권력을 현저히 강화시키는 결과를 초래했다고 할 수 있다. 예를 들어, 수장의 불신임의결권은 의회가 단체장을 통제하는데 있어서 커다란 무기가 될 수 있을 것이고 의원이 제출한 의안은 수정되거나 부결될 가능성이 높은데 반해 단체장제출의 의안은 그 가능성이 매우 낮다. 이렇게 양면성이 존재하지만 저변에 내재되어있는 기능은 의회로부터 독립하여 직접 민선으로 선임하는 제도가 아닐까 생각해본다.
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