제주 사회의 이해 - 전환기 제주도 지역개발 정책의 성찰과 방향
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hwp이번 과제를 받고 나는 전환기 제주도 지역개발 정책의 성찰과 방향이라는 책을 빌려 읽어보았다. 이 책의 10개의 차례가 있었다. 나는 이중에서도 제일 처음에 소개되는 제주도 지역개발정책의 전개와 성격에 대해 유심히 살펴보았다. 우리는 성찰의 필요성에 대해 알아 볼 필요가 있다. 한국사회의 산업화와 함께 제주도의 개발이 시작된 지 40여 년이 지났다. 그동안 제주도는 크게 변했다. 산업구조는 농수산업에서 관광산업 중심으로 바뀌었다. 자급자족적이던 경제는 한국과 세계시장에 편입된 시장경제체제로 변했다. 인구는 두 배 가량 늘고, 도시화의 진척도 크다. 주민들의 삶의 양식과 태도도 바뀌고 있다. 그 결과 현재 제주는 농업사회에서 산업사회를 넘어 탈산업사회의 징후 까지 일부 보이고 있다. 이러한 변화는 대부분 개발에 의해 야기된 것이다. 그리고 개발은 개발정책에 기초해 추진되어 왔다. 정책은 시기에 따라 주관기관, 명칭과 내용, 목표 등이 다양하게 변화해 왔다. 그럼에도 불구하고 모든 개발과 개발정책에 일관된 기조와 성격이 존재한다. 지금은 이들이 가진 긍정적 측면과 부정적 측면을 두루 살펴 한계를 극복할 방안을 모색할 때다. 개발과 개발정책에 대한 성찰이 어느 때보다도 필요한 시점이다. 왜냐하면 우리는 외부적으로 과거와는 비교가 되지 않을 정도의 새로운 조류에 처해 있기 때문이다. 신자유주의적 세계화 경향과 세계무역기구의 출범, 정보사회의 도래, 9.11테러 후 세계질서의 재편 등이 그것이다. 내부적으로는 감귤과 관광산업이 고전을 면치 못하고, 지금까지의 개발과는 성격이 전혀 다른 국제 자유도시화라는 과제에도 도전하고 있다. 국내시장에서만 경쟁하던 단계가 지난 것이다. 과거를 반성함으로써 현 전환기를 현명하게 보내고 미래를 바람직하게 이루어가지 않으면 조만간 경쟁에서 탈락하여 장기간 다시 일어서기 힘든 처지가 될지도 모른다. 더 나아가 경쟁력 강화만을 개발의 목적으로 삼는 정책마저 극복해야 할 시대 상황이다. 성찰은 우선 개발정책의 전개과정부터 살펴야 한다. 그러면 추진 배경, 동기, 목적이 드러나서 개발정책의 성격을 파악할 수 있다. 개발의 결과에 대한 분석도 이 바탕 위에서 제대로 이루어진다. 그 후에 정책에 대한 종합적 평가와 대안모색이 가능할 것이다. 개발 정책은 크게 세 국면으로 전개되어 왔다. 처음에는 국가 주도하의 관광중심 개발이었다. 관광개발을 위한 기반을 조성하고, 국제관광지를 추진하다가, 국민관광지로 귀결되는 과정이 그것이다. 다음에는 제주도개발특별법 국면이다. 마지막은 제주국제자유도시특별법 국면이다. 개발정책은 3단계로 전개되어 왔다. 그것은 관광개발을 위한 기반을 조성하고, 국제관광지화를 추진하다가, 국민관광지로 방향을 전환하는 것이다. 관광개발을 위한 기반조성은 1963년 제주도에 자유항 건설을 구상한 것이 시발이다. 그 후 1966년 제주도가 특정지역으로 지정되면서 건설부 주관으로 종합개발계획이 수립된다. 이에 의거하여 어승생댐 건설, 제주공항의 국제공항으로의 승격등이 이루어졌다. 1960년대의 계획과 그결과들은 1973년 ‘제주도 관광종합개발계획’의 수립으로 한 단계가 마무리되면서 국제관광지화를 본격적으로 추진하게 된다. 1975년에는 건설부 주관하에 다시 특정자유지역 개발을 구상하였다. 1975년에는 건설부 주관하에 자시 특정자유 지역 개발을 구상하였다. 이것은 서귀포와 모슬포간을 특정자유지역으로 개발하여 교역, 관광, 원자재비축, 수출가공 등의 기능을 맟기는 것이었다. 이러한 배경하에서 제주도가 주관하고 국토개발연구원이 총괄한 1983년 ‘ 특정지역 제주도 종합개발계획(안)’이 수립되었다. 이 안은 1982년에서 2001년까지를 기간으로 하며 제주도 전역을 대상으로 하고 있다. 내용은 국제자유지역조성, 관광개발, 지역개발 세 부문으로 구성되었다. 1970년대부터 1980년대 초반까지 국가는 제주도를 국제적 관광지로 만들기 위한 시도를 꾸준히 하였다. 지금까지 살펴본 바와 같이 제주도 개발계획들의 기본방향으로 국제관광지를 지향한 국민관광지화와 국제자유지역조성이다. 후자는 이루어지지 않았지만 어디까지나 보류되었을 뿐이다. 개발정책의 성격은 세계와 한국사회, 한국사회와 제주도, 제주도와 세계의 삼자관계 속에서 그동안의 개발정책을 살펴볼 때 제대로 드러난다. 사회변동은 내외적 제요인의 작용으로 이루어 진다. 20세기 제주도의 변동에는 이전 봉건사회와는 달리 내성적 요인보다 외생적 요인이 보다 규정적으로 작용하였다. 이 시기에 들어서 과학기술이 더욱 발달함으로써 제주는 자연적 제약에서 상당히 벗어나 내적 요인의 영향이 줄어들었다. 대신 한국사회와 세계자본주의체제, 즉 사회체제의 영향은 커지게 되었다. 자본주의가 세계 구석구석까지 침투하여 세계를 자기모습대로 만들고자 제국주의적 형태를 강화했기 때문이다. 제주도는 세계뿐만 아니라 한국사회의 영향에서도 벗어날 수 없었다. 이들의 상호작용관계는 ‘세계자본주의체제-한국사회-제주도’ 차례로 정리할 수 있다. 이것은 첫째, 제주를 분석할 때 제주의 내적 요인뿐만 아니라 한국사회의 요인도 고려해야만 한다는 것을 의미한다. 둘째, 세계자본주의체제는 직접적인 요인으로 작용하거나 한국사회를 경과하여 배경으로 작용함을 뜻한다. 한국사회 성장정책의 일환과 그 논리에 따라 추진된 모든 제주도 개발정책의 내용과 방식은 기본적으로는 변화가 없었다. 바로 관광산업을 중심으로 한 외생적 지역개발정책이다. 그것은 제주도 개발이 지역 자체에서가 아니라 중앙정부가 주도한 한국의 산업화와 자본축적, 그리고 지역개발과 공간적 분화의 궤 위에서 전개되어 왔기 때문이다. 좀더 자세히보면, 참여자 측면에서 국가, 특히 중앙정부가 계획의 입안부터 시행까지 주도해왔다. 그 과정에서 정치지도자, 측히 박정희 대통령 개인의 의지가 절대적으로 중요한 작용을 했다. 그가 이런 정책을 전개한 이유는 크게 두가지다. 하나는 외화획득 수단으로서 제주도의중요성을 인식한 것이다. 그동안 개발이 큰 진척을 이루었지만 제주의 도세는 인구수, 역내생산, 면적 등 제반 측면에서 전국의 약 1% 비중밖에 차지하지 못하고 있다. 비중이 적어 부담이 덜 하기 때문에 중앙정부가 국제자유도시화를 경정하는 데 목포나 인천을 제치고 제주의 손을 들어주었는지 모른다. 그러나 바로 그 1%의 비중 때문에 중앙정부는 제주에만 특혜를 베풀기가 쉽지않다. 그후 전국 여러 곳에 성격이 비슷한 경제특구를 추진하는 것이 이를 입증하고 있다. 중앙정부는 인천, 부산, 광양을 중심으로 한국을 동북아 비즈니스의 중심국가로 발전시키겠다고 2002년 4월 발표한 바 있다. 국내에서 제주만의 국제자유도시화에 따른 배타적 특권이 많이 상쇄될 처지다. 하지만 이 특권을 나는 아직까지도 잘 모르겠다. 주민들을 위한 특권으로는 별로 느껴지질 않는다. 내가 제주도에 살며 아쉬운 점이 몇 가지 있지만 특히 타 지역에 비해 누릴 수 있는 문화적 혜택이 진짜 부족하다는 것이 가장 큰 아쉬움이다. 고등학교 때 그렇게도 제주도를 떠나 서울에 있는 대학에 가려고 발버둥을 쳤다. 서울 뿐만 아니라 타 지역 지방에라도 갈려고 노력을 했다. 그래도 지금은 제주대학교에 다니고 있지만 내가 서울에 있는 대학에 가려고 했던 이유 중 하나는 그 도시에서만 누릴 수 있는 문화적 혜택도 빼 놀 수 없었다. 제주도는 참 살기가 좋은 고장이라고들 말한다. 하지만 나에겐 자연 환경이 좋다는 점 이외에는 살기 좋은 곳이 되지 못한다. 나이가 들어 다시 제주도에 오고 싶다는 생각은 있지만 젊었을 때는 문화적 혜택이 적은 제주도보다는 서울 같은 곳에 사는 것을 더 원하고 있는 것이 현실이다.
